我國養(yǎng)老服務組織的分類管理
2018-11-07 12835

我國養(yǎng)老服務組織的分類管理

一、為什么要實行養(yǎng)老服務組織的分類管理？

　　隨著我國人口老齡化進程加快，亟需照料的老年人不斷增加。受到經(jīng)濟、文化和制度等因素的影響，傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老功能逐漸弱化，社會化養(yǎng)老服務的需求日益增加。養(yǎng)老服務組織是社會化養(yǎng)老服務的主體，是為老人提供集中居住、膳食供應、生活照顧、醫(yī)療護理、康復保健、緊急救援、精神慰藉、文化娛樂等專門服務或綜合服務的組織。與“養(yǎng)老機構”這一概念相比，養(yǎng)老服務組織的含義更為廣泛，既包括全日制養(yǎng)老機構（簡稱養(yǎng)老機構），也包括老人日間照料中心、老人居家照料中心等社區(qū)服務組織和居家服務組織。民政部《養(yǎng)老機構設立許可辦法》、《養(yǎng)老機構管理辦法》和《上海市養(yǎng)老機構條例》等地方性法律文件中所稱的養(yǎng)老機構僅指為老年人提供全日制集中住宿和照料護理等綜合服務的機構。

　　老齡化社會的到來迫切需要養(yǎng)老服務組織的發(fā)展規(guī)范化、多元化和專業(yè)化，而分類管理則是養(yǎng)老服務組織發(fā)展的制度保障。目前，我國養(yǎng)老服務組織的建設仍處于起步階段，其發(fā)展遠滯后于老年人的需求。養(yǎng)老服務組織在發(fā)展中存在著諸多需要解決的問題，如敬老院以及民辦養(yǎng)老機構床位空置率高、公辦養(yǎng)老機構效率低下、可提供有效服務的社區(qū)養(yǎng)老服務組織稀缺、養(yǎng)老機構與入住老年人的權利和義務不明確、養(yǎng)老服務及管理隊伍專業(yè)化程度較低、醫(yī)養(yǎng)融合困難等。從管理方面來看，養(yǎng)老服務組織發(fā)展面臨的主要問題是登記困難和后期監(jiān)管乏力。養(yǎng)老服務組織的分類管理是解決以上問題的突破點。分類管理對于理順政府部門的管理思路，引導養(yǎng)老服務組織的規(guī)范化、專業(yè)化和多元化發(fā)展具有重要意義。

　　二、養(yǎng)老服務組織可分為哪些類別？

　　分類管理是指對不同的養(yǎng)老服務組織，適用不同的登記條件、設立標準、服務與管理標準、補貼與稅收政策，賦予其不同的權利與義務。

 　　1.養(yǎng)老機構、居家養(yǎng)老服務組織和社區(qū)養(yǎng)老服務組織

　　根據(jù)不同的服務場所，養(yǎng)老服務組織可以分為養(yǎng)老機構（全日制）、社區(qū)養(yǎng)老服務組織和居家養(yǎng)老服務組織。養(yǎng)老機構是在專門的場所內(nèi)（養(yǎng)老院內(nèi)）為老人提供全日制集中住宿和照護服務的組織；社區(qū)養(yǎng)老服務組織是在老人居住的社區(qū)內(nèi)設置服務場所，并在該場所內(nèi)為老人提供服務的組織；居家養(yǎng)老服務組織是在老人的居所內(nèi)提供服務的組織。社區(qū)養(yǎng)老服務組織和居家養(yǎng)老服務組織可以提供膳食供應、醫(yī)療護理、日常生活照料、康復保健、精神慰藉、文化娛樂、交通接送等服務，但不提供夜間集中住宿服務。全日制養(yǎng)老機構可以設立社區(qū)養(yǎng)老服務的站點，也可以上門提供居家養(yǎng)老服務，但其應滿足全日制養(yǎng)老機構的設立標準，社區(qū)養(yǎng)老服務和居家養(yǎng)老服務只是全日制養(yǎng)老機構的附設服務。

　　2.養(yǎng)老企業(yè)、民辦養(yǎng)老服務組織和事業(yè)編養(yǎng)老服務組織

　　根據(jù)不同的登記機關，養(yǎng)老服務組織可以分為養(yǎng)老服務企業(yè)、民辦養(yǎng)老服務組織（登記為民辦非企業(yè)單位）和事業(yè)編養(yǎng)老服務組織。養(yǎng)老服務企業(yè)是在工商管理部門登記，登記形式為有限責任公司或股份有限公司；民辦養(yǎng)老服務組織在民政部門登記，目前的登記形式為民辦非企業(yè)單位；事業(yè)編養(yǎng)老服務組織在機構編制部門登記，登記形式為事業(yè)單位法人。養(yǎng)老服務企業(yè)屬于營利性組織，民辦非企業(yè)、事業(yè)編養(yǎng)老服務組織屬于非營利性組織。為鼓勵民間資本進入養(yǎng)老事業(yè)，允許養(yǎng)老服務組織登記為營利性組織（企業(yè)），企業(yè)所獲利潤可以用于分配；也允許民事主體以多種形式（公辦民營等）參與事業(yè)編養(yǎng)老服務組織的建設和運營，增進后者的運營效率。

 　　3.公辦養(yǎng)老服務組織和民辦養(yǎng)老服務組織

　　根據(jù)投資主體的不同，可以將養(yǎng)老服務組織分為民辦養(yǎng)老服務組織和公辦養(yǎng)老服務組織。民辦養(yǎng)老服務組織主要由民間捐資舉辦，包括養(yǎng)老服務企業(yè)和民辦非企業(yè)養(yǎng)老服務組織；公辦養(yǎng)老服務組織主要由政府捐資舉辦，包括公辦養(yǎng)老機構和公辦社區(qū)、居家養(yǎng)老服務組織（社區(qū)日間照料中心、居家服務中心等）。按照法律規(guī)定，公辦全日制養(yǎng)老機構（社會福利院、敬老院、光榮院等）應登記為事業(yè)單位法人，其工作人員一部分為定崗定編的事業(yè)編制（主要是院長和財務人員），另一部分為合同工。

　　4．營利性養(yǎng)老服務組織和非營利性養(yǎng)老服務組織

　　根據(jù)組織目的的不同，可以將養(yǎng)老服務組織分為營利性養(yǎng)老服務組織和非營利性養(yǎng)老服務組織。營利性養(yǎng)老服務組織是在工商行政管理部門登記、以營利為目的的養(yǎng)老組織；非營利性養(yǎng)老服務組織是在民政部門或編制管理部門登記，不以營利為目的的養(yǎng)老組織。非營利養(yǎng)老服務組織可以進一步區(qū)分為公益類養(yǎng)老服務組織和一般的非營利養(yǎng)老服務組織。

　　三、社區(qū)養(yǎng)老服務組織和居家養(yǎng)老服務組織怎樣登記和管理？

　　國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）在發(fā)展目標中明確提出，到2020年，我國要建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系。全日制養(yǎng)老機構一直以來是我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的重點，通過近年來的發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模，關于全日制養(yǎng)老機構的登記、管理制度也較為完善。與全日制養(yǎng)老機構相比，居家養(yǎng)老服務組織和社區(qū)養(yǎng)老服務組織的發(fā)展嚴重滯后于社會需求。盡管全日制養(yǎng)老機構也可以提供居家養(yǎng)老服務和社區(qū)養(yǎng)老服務，但由于護理人員缺乏、服務內(nèi)容和服務方式單一等原因，并不能滿足老人多樣化、多層次的養(yǎng)老需求。政府在各個社區(qū)設立的老年人日間照料中心大部分都沒有提供有效服務，真正能夠提供居家養(yǎng)老服務和社區(qū)養(yǎng)老服務的機構極為缺乏。在此類機構的登記和管理方面，還沒有明確的法律規(guī)定。居家養(yǎng)老服務組織和社區(qū)養(yǎng)老服務組織的設立（或者提供服務）是否需要許可？根據(jù)目前的規(guī)定，民政部門的審批業(yè)務里并沒有對居家、社區(qū)養(yǎng)老服務組織的審批事項。

　　一方面，政府的各類文件都在積極鼓勵和扶持居家養(yǎng)老服務和社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展，另一方面，希望提供此類服務的組織卻不能夠得到順暢登記，如何解決這一困境？日本對福利機構的分類值得借鑒。日本《社會福利法》第60條把社會福利事業(yè)分為兩類，第一類社會福利事業(yè)是對服務對象的生命、財產(chǎn)可能產(chǎn)生重大影響的事業(yè)；第二類社會福利事業(yè)則是指對服務對象產(chǎn)生的影響輕微的事業(yè)。第一類社會福利事業(yè)只能由中央或地方公共團體、社會福利法人（需要經(jīng)過主管部門的許可）來經(jīng)營，而第二類社會福利事業(yè)的經(jīng)營不設門檻，經(jīng)營者在開業(yè)前到地方政府機構直接登記即可。在老人福利領域，養(yǎng)護老人院、特別養(yǎng)護老人院、低收費老人院屬于第一類社會福利事業(yè)；老人居家養(yǎng)護事業(yè)、老人日間服務事業(yè)、老人短期入所事業(yè)、小規(guī)模多功能性居家護理事業(yè)等屬于第二類社會福利事業(yè)。

　　我國也應當區(qū)分第一類和第二類養(yǎng)老服務組織，進行分類管理。全日制養(yǎng)老機構需要配備專門設施和擁有專業(yè)技能的護理人員，老人照料需求較高，且終日在其中生活，對老人生命財產(chǎn)的影響遠超過其他組織，應作為第一類養(yǎng)老組織。居家、社區(qū)養(yǎng)老服務組織對老人權益影響較小，應作為第二類組織。第一類組織實施養(yǎng)老服務應當獲得民政部門或衛(wèi)生部門的許可，第二類組織無需獲得許可，可以直接在民政部門或工商部門登記。對第一類組織應規(guī)定較為嚴格的設立標準和運營標準，實行較為嚴格的管理。對第二類組織設定較低的標準，實行較為寬松的管理，主要依靠市場機制的力量保障其服務品質。

　　四、養(yǎng)老服務企業(yè)、民辦非企業(yè)養(yǎng)老服務組織如何相互轉化？

　　我國法律雖然已經(jīng)允許設立以上三種類型的養(yǎng)老服務組織，但卻沒有規(guī)定三種類型相互轉化的途徑。通常，非營利性養(yǎng)老服務組織不能轉為營利性養(yǎng)老組織機構。但我國以往不允許全日制養(yǎng)老機構進行工商登記，目前絕大多數(shù)養(yǎng)老機構都是民辦非企業(yè)形式?，F(xiàn)在既然開通了工商登記的道路，理應在法律生效后的一定時期內(nèi)，給予這些機構重新選擇的機會，允許其在辦理清算及注銷手續(xù)后根據(jù)法律規(guī)定轉為工商登記的養(yǎng)老機構。根據(jù)民政部等十部委《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（民發(fā)〔2015〕33號）的規(guī)定，在辦理清算中，剩余資產(chǎn)由民政部門負責統(tǒng)籌，以捐贈形式納入當?shù)卣B(yǎng)老發(fā)展專項基金。原始捐資有增值的，經(jīng)養(yǎng)老機構決策機構同意并經(jīng)審計符合規(guī)定的，可對捐資人（舉辦者）給予一次性獎勵。

　　將工商登記的養(yǎng)老服務組織轉為民辦非企業(yè)養(yǎng)老服務組織在我國實踐中還沒有迫切的需求，但在理論上也該探討此類轉化問題。在其他國家，此種轉化通常是被允許的。因為是從營利形式轉為非營利性形式，可以采取變更登記的形式，手續(xù)上更為簡便。

 

　　五、如何打破民辦養(yǎng)老機構的行業(yè)準入障礙？

　　根據(jù)《養(yǎng)老機構設立許可辦法》，全日制養(yǎng)老機構必須進行設立許可，取得許可的條件必須是建設、消防、衛(wèi)生、環(huán)保等部門已經(jīng)完成審查或驗收。但是辦理建設、消防、衛(wèi)生、環(huán)保等審查的申請人必須是實體機構（此時養(yǎng)老機構還未取得法人資格），民政部門出具的《設立籌備指導意見書》不具有行政效力，建設、消防、衛(wèi)生、環(huán)保等部門不予認可，養(yǎng)老機構的設立成為一個無法完成的命題。為解決這一問題，2014年7月22日，國務院發(fā)布了《國務院關于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)【2014】27號），建議將工商登記的養(yǎng)老機構的前置審批改為后置審批。但是由于涉及到對《老年人權益保護法》的修改，正式的決定一直延至2015年11月3日。國務院正式發(fā)布了《關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》國發(fā)（〔2015〕62號），將養(yǎng)老機構區(qū)分為公益類和經(jīng)營類養(yǎng)老機構，前者仍然實行前置許可，而對后者實行“先照后證”，養(yǎng)老服務企業(yè)首先取得營業(yè)執(zhí)照，再申請許可，此時的許可，已不再是設立許可，而是獲得服務資質的許可。但是，問題仍然沒有完全解決，什么是經(jīng)營性養(yǎng)老機構？什么是公益性養(yǎng)老機構？文件并沒有界定。筆者以為，應該在我國建立公益（慈善）組織認定制度，將公益性養(yǎng)老服務組織從普通的非營利養(yǎng)老組織中識別出來，對其適用不同的法律規(guī)定。這不僅有利于國務院【2015】62號文件和《老年權益保護法》的實施，也有利于對公益性養(yǎng)老服務組織適用特別的稅收優(yōu)惠等支持措施。

 　　六、公辦養(yǎng)老機構何去何從？

　　政府通過設立公辦養(yǎng)老服務組織保障基本養(yǎng)老服務（即優(yōu)先接收“三無”老人、“五?！崩先耍约肮鹿?、失能、高齡、失獨等特殊困難老人）。但是，隨著事業(yè)單位改革的推進，公辦養(yǎng)老機構也面臨著何去何從的難題。筆者以為，根據(jù)《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）的規(guī)定，公辦養(yǎng)老服務組織也應區(qū)分為公益一類和公益二類，不能或不宜由市場配置資源的養(yǎng)老服務劃入公益一類，實行公辦公營；可部分由市場配置資源的養(yǎng)老服務，劃入公益二類，實行公辦民營。隨著我國社會保障體系的完善，需要由政府供養(yǎng)和保障的特殊困難老人逐漸減少；再加上對特殊困難老人的保障形式逐漸轉變?yōu)樽o理補貼等形式（或護理保險），劃入公益一類的養(yǎng)老服務組織（公辦公營）將逐漸減少，劃入公益二類的公辦民營養(yǎng)老服務組織將成為事業(yè)編養(yǎng)老服務組織的主體。

　　七、非營利養(yǎng)老服務組織是否可以獲得合理回報？

　　營利性養(yǎng)老服務組織與非營利性養(yǎng)老服務組織的登記機關不同，其適用的稅收優(yōu)惠政策、土地優(yōu)惠政策等也不相同。根據(jù)傳統(tǒng)的理論，二者最大的不同在于：營利性養(yǎng)老機構允許進行利潤分配和剩余分配，而非營利性養(yǎng)老機構不能進行利潤分配和剩余分配。但這一傳統(tǒng)理論在實踐中卻遇到了困境。核心問題是：民非企業(yè)單位不能分配利潤和剩余財產(chǎn)，但舉辦人又有保本需求和獲得合理回報的需求，如何解決這一矛盾？許多地方政策規(guī)定允許民辦非營利性養(yǎng)老服務組織獲得合理回報。例如，有些地方允許舉辦人提取一定比例的利潤作為獎勵，例如，《威海市人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》（威政辦發(fā)【2014】38號）規(guī)定，“允許非營利性養(yǎng)老機構提取不超過10%的年度盈余收益，用于獎勵投資者?！?。

　　為解決以上矛盾，民政部制定了《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（民發(fā)【2015】33號）（以下簡稱《實施意見》），規(guī)定，“民辦非營利性養(yǎng)老機構應當為捐資舉辦，機構享有對其資產(chǎn)的法人財產(chǎn)權，捐資人（舉辦者）不擁有對所捐贈財產(chǎn)的所有權。對于舉辦者沒有捐贈而以租賃形式給予組織使用的固定資產(chǎn)、以及以借款方式投入組織運營的流動資金，允許其收取不高于市場公允水平的租金和利息。行業(yè)管理部門和登記管理機關應當對其關聯(lián)交易進行披露并進行必要監(jiān)管?！边@一規(guī)定明確了舉辦者投入的資產(chǎn)為捐贈財產(chǎn)，也允許舉辦者取得合理租金或貸款利息。但該規(guī)定并沒有明確禁止以獎金形式回報舉辦者，問題還是沒有徹底解決。

　　該《實施意見》對剩余財產(chǎn)的歸屬問題也做出了規(guī)定，“民辦非營利性養(yǎng)老機構停辦后，應當依法進行清算，其剩余資產(chǎn)由民政部門負責統(tǒng)籌，以捐贈形式納入當?shù)卣B(yǎng)老發(fā)展專項基金。原始捐資有增值的，經(jīng)養(yǎng)老機構決策機構同意并經(jīng)審計符合規(guī)定的，可對捐資人（舉辦者）給予一次性獎勵?！卑凑铡睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位清算后的剩余財產(chǎn)也是不應當分配的，但《實施意見》卻允許以獎勵形式回報舉辦者（獎勵數(shù)額沒有規(guī)定最高限制）。

　　《實施意見》的規(guī)定是否能有效解決法律規(guī)定和現(xiàn)實需求之間的沖突，值得商榷。理由在于：（1）鼓勵舉辦方以借款或租賃等方式獲得回報，會減少舉辦者對養(yǎng)老機構的直接投資，從而減少養(yǎng)老機構的自有資本，最終增加養(yǎng)老機構的運營風險和第三人的交易風險。養(yǎng)老機構的運營風險本來就高于其他行業(yè)，且關乎社會安全，通常要求其具有更強的責任能力。例如，臺灣《社會福利法》要求老人福利機構應具有履行營運之擔保能力，以保障老人權益，其設立時必須提供履行營運擔保能力證明。（2）鼓勵舉辦方以借款或租賃等方式獲得回報，會增加通過關聯(lián)交易進行利益輸送的風險。對關聯(lián)交易進行規(guī)范要求很高的監(jiān)管能力，我國目前的監(jiān)管體系難以規(guī)范以借款為名，實為集資（給予貸款人遠高于合理利息的回報）的行為。（3）對養(yǎng)老機構的捐贈可以獲得稅收上的優(yōu)惠（將捐贈從舉辦人的應納稅所得中扣除），這仍會吸引舉辦方對養(yǎng)老機構進行直接投資，且在監(jiān)管不到位的情況下變相分配利潤，獲得雙重的好處。在此情況下，《實施意見》希望通過利息或租金解決變相分配問題的初衷還是不能達到。（4）在原始捐資有增值的情況下，允許以一次性獎勵的形式回報捐資者，實際上是進行了剩余分配，這與傳統(tǒng)非營利組織的定位仍然不符。

　　以上問題的存在，主要原因在于對非營利組織的傳統(tǒng)定位（完全不進行利潤分配和剩余分配）已不適應社會發(fā)展的需要。養(yǎng)老機構的舉辦者有著多樣化的需求，而法律的規(guī)定卻封閉而有限。法律要求舉辦者的目的必須單一，要么選擇營利，要么選擇不營利，缺少中間形態(tài)和開放性的制度安排。在營利與純粹的非營利之間，還存在著多種形態(tài)。所以，解決問題的思路是借鑒其他國家（地區(qū)）的法律制度以及社會企業(yè)的基本理論，明確承認舉辦者保本保值、收回本金的合理需求，擴張非營利組織的概念，將其界定為“不以營利為主要目的，不進行超出保值和保本范圍的利潤分配和剩余財產(chǎn)分配的組織”，即廣義的非營利組織。

　　廣義的非營利組織包括：（1）公益性養(yǎng)老服務組織：以公益為目的，不進行任何利潤分配和剩余分配的組織。這是最為純粹的非營利組織，包括個人、基金會、教會等公益法人設立的養(yǎng)老服務組織和保障基本養(yǎng)老服務的公辦養(yǎng)老服務組織。通過前文提到的公益（慈善）組織認定制度對公益性養(yǎng)老服務組織進行識別，經(jīng)認定的公益性養(yǎng)老服務組織享有相應的稅收優(yōu)惠政策和其他優(yōu)惠政策；（2）一般的非營利養(yǎng)老服務組織：指公益性養(yǎng)老服務組織之外的其他非營利組織，包括互益型養(yǎng)老服務組織和保值型養(yǎng)老服務組織等（在保值的限度內(nèi)允許提取部分利潤）。保值型養(yǎng)老服務組織允許有限的利潤分配。一般的非營利養(yǎng)老服務組織是開放性的制度安排，不限于互益型養(yǎng)老服務組織和保值型養(yǎng)老服務組織。舉辦人可以在有限分配的限度內(nèi)做出靈活安排。不同的安排會涉及稅收優(yōu)惠的不同，在稅收制度上需要做出相應處理?？偟脑瓌t是：一般的非營利養(yǎng)老服務組織享有的稅收優(yōu)惠少于公益性養(yǎng)老服務組織，但多于營利性養(yǎng)老服務組織。

作者：李芳