我國(guó)公益創(chuàng)投的運(yùn)行模式
2018-11-07 20032

我國(guó)公益創(chuàng)投的運(yùn)行模式

【見言】2016年7月，天津發(fā)布全國(guó)首個(gè)社會(huì)組織公益創(chuàng)投規(guī)程地方標(biāo)準(zhǔn)——《天津市社會(huì)組織公益創(chuàng)投規(guī)程》。2016年8月，張家港市成立市級(jí)社區(qū)發(fā)展基金會(huì)，通過基金會(huì)統(tǒng)籌運(yùn)作創(chuàng)投活動(dòng)。2016年10月，淄博市啟動(dòng)?jì)D女兒童公益創(chuàng)投計(jì)劃；惠州市惠城區(qū)舉辦創(chuàng)投大賽，通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式推動(dòng)?jì)D聯(lián)組織參與社會(huì)事務(wù)管理。公益創(chuàng)投在全國(guó)如火如荼地開展，但各地公益創(chuàng)投標(biāo)準(zhǔn)不一，運(yùn)行模式也較為多元。

何謂公益創(chuàng)投？

由于目前尚無關(guān)于公益創(chuàng)投的法律界定，根據(jù)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)，整理與翻譯出有關(guān)公益創(chuàng)投的定義如下[1]：

1. 公益創(chuàng)投是采用創(chuàng)投資本的原則來適用于公益事業(yè)中，創(chuàng)造更寬廣的“非營(yíng)利資本市場(chǎng)”。

2. 公益創(chuàng)投意指非營(yíng)利部門基于社會(huì)公益使命與本質(zhì)的實(shí)踐，結(jié)合創(chuàng)投資本家在投資新創(chuàng)事業(yè)的想法之上。

3. 除了尋求借助企業(yè)創(chuàng)投手段募集資金來支持非營(yíng)利性事業(yè)外，亦且提升管理效能、改善組織體制，建立非營(yíng)利組織的生產(chǎn)力，以因應(yīng)社會(huì)變遷與發(fā)展。

4. 投身于非營(yíng)利領(lǐng)域中的承諾與結(jié)合熱情，恰如營(yíng)利部門的全球資本市場(chǎng)革命所掀起的“新經(jīng)濟(jì)”（new economy）一般，創(chuàng)造出更有效率與更進(jìn)步的非營(yíng)利組織的管理與活動(dòng)。

5. 公益創(chuàng)投是為社會(huì)企業(yè)提供金融服務(wù)的新型融資模式，追求的是經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益的雙贏。

我國(guó)公益創(chuàng)投的運(yùn)行模式

結(jié)合我國(guó)當(dāng)前公益創(chuàng)投的發(fā)展現(xiàn)狀，緊扣社會(huì)治理的核心問題并據(jù)此總結(jié)出三種公益創(chuàng)投運(yùn)作模式。

第一種購(gòu)買服務(wù)模式，政府直接將公益創(chuàng)投委托給社會(huì)力量運(yùn)作；

第二種協(xié)作治理模式，政府提供資金支持，公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)提供資金或非資金服務(wù)；

第三種合作治理模式，政府與社會(huì)力量合伙成立公益創(chuàng)投基金或者設(shè)立機(jī)構(gòu)實(shí)體。

第一，購(gòu)買服務(wù)模式。公益創(chuàng)投主要由政府發(fā)起并出資，但由于政府無法靈活操作或使用公益創(chuàng)投的工具，從而將公益創(chuàng)投外包給一家或幾家公益創(chuàng)投組織，通過公益創(chuàng)投組織用資金和非資金資源支持其選定的社會(huì)組織。相比政府而言，公益創(chuàng)投組織可以更加專業(yè)和靈活，并且彌補(bǔ)了公益創(chuàng)投組織自身操作的資金不足。政府對(duì)公益創(chuàng)投的“輸血”發(fā)揮著重要的“牽頭人”作用，并且對(duì)備受市場(chǎng)關(guān)注的政府購(gòu)買服務(wù)模式做了新的嘗試，目前為我國(guó)很多地方政府所采用。當(dāng)政府資金充?；蛘咝姓蛹?jí)更高時(shí)，為了使公益創(chuàng)投行之有效，最好委托給幾家能力互補(bǔ)的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)。蘇州的公益創(chuàng)投活動(dòng)就是由蘇州恩派公益組織發(fā)展中心承辦，昆山市公益創(chuàng)投活動(dòng)由愛德社會(huì)組織培育中心承辦。購(gòu)買服務(wù)模式也是地方層面最常見的公益創(chuàng)投政社合作模式。這一模式的優(yōu)點(diǎn)在于：政府的可控性強(qiáng)，可以排除公益創(chuàng)投中的關(guān)系干擾，又可以發(fā)揮第三方的專業(yè)水平。缺點(diǎn)在于如何尋找到優(yōu)秀的、愿意合作的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，且創(chuàng)投機(jī)構(gòu)如何參與、投資回報(bào)如何安排都沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)力量參與的自主性程度也受到較大限制，未來這種模式的可持續(xù)性機(jī)制仍受考驗(yàn)。

第二，協(xié)作模式。協(xié)作是一種中等合作程度的協(xié)同治理模式。在這一模式下，雙方各自使用自己的異質(zhì)性資源，在培育和發(fā)展社會(huì)組織這一共同目標(biāo)下開展聯(lián)合行動(dòng)。通常做法是，政府出資來對(duì)所轄范圍內(nèi)的社會(huì)組織開展公益創(chuàng)投，合作方運(yùn)用自身所具有的專業(yè)特長(zhǎng)來對(duì)創(chuàng)投對(duì)象進(jìn)行非財(cái)務(wù)的支持，這種資源的匹配能夠起到避免沖突的效果。在這里的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)不再是之前作為承辦方的參與式治理角色，而是合作對(duì)象的角色，其自主性更強(qiáng)，雙方能夠在一種平等合作的關(guān)系下開展合作。這種模式下盡管政府不需要額外付費(fèi)給公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，但需要解決公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)尤其是來自于轄區(qū)之外的機(jī)構(gòu)所產(chǎn)生的成本分擔(dān)和激勵(lì)問題，為此通常需要在政策上給予公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)一定的優(yōu)惠，例如允許他們進(jìn)行跟投獲得其他方式的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)收益。雙方的合作基于事前的協(xié)議以及事中的聯(lián)席會(huì)議方式。

第三，合資模式。合資模式是基于合作治理的理念，雙方或多方平等參與到公益創(chuàng)投之中，這種模式通常要求合作發(fā)起一個(gè)新專項(xiàng)基金或特殊目的組織（主要用于開展公益創(chuàng)投服務(wù)）

新設(shè)專項(xiàng)基金

專項(xiàng)基金的具體操作方式是由一方成立一個(gè)“母基金”作為資金池，吸引其他社會(huì)主體投入資金或人力等資源，共同開展公益創(chuàng)投。一方面，通過共享資源與網(wǎng)絡(luò)，提高了對(duì)有潛力的社會(huì)組織篩選的效率，相對(duì)分散了投資風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，聯(lián)合投資也為公益創(chuàng)投多樣化的增值服務(wù)提供了便利性。一種合作方式是政府向社會(huì)資本投入資金和人力。許多公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)依靠政府的支持或幫助，投資載體可以是一個(gè)單獨(dú)的基金會(huì)?；饡?huì)在其下面單獨(dú)設(shè)立一個(gè)專項(xiàng)基金，政府可以通過基金會(huì)支持社會(huì)組織。例如，英國(guó)政府支持的社會(huì)借貸機(jī)構(gòu)比如“探險(xiǎn)資本基金”。另一種合作方式通常由政府建立一個(gè)母基金或者叫引導(dǎo)基金[2]，社會(huì)資本將慈善資源注入到政府的引導(dǎo)基金之中。相對(duì)于前一種合作方式，這種合作模式適合內(nèi)部缺乏足夠的資金資源，但又希望支持盡可能多的社會(huì)組織的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，他們不用投入更多的自有資源資助自己的公益創(chuàng)投項(xiàng)目，對(duì)于政府而言也實(shí)現(xiàn)了有限資金的漣漪效應(yīng)，帶來了撬動(dòng)性改變。在政府主導(dǎo)的公益創(chuàng)投協(xié)作中，形式相對(duì)多樣化，基金往往不是必須的。

參照《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》的規(guī)定，政府可以建立“公益創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，對(duì)我國(guó)公益創(chuàng)投發(fā)展給予四種方式的支持: 一是階段參股，即引導(dǎo)基金對(duì)公益創(chuàng)投參股，并按事先約定的條件，在一定期限內(nèi)退出；二是跟隨投資，即引導(dǎo)基金與公益創(chuàng)投共同投資于初創(chuàng)期社會(huì)組織；三是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助，即對(duì)已投資于初創(chuàng)期社會(huì)組織的公益創(chuàng)投予以一定補(bǔ)助，增強(qiáng)公益創(chuàng)投抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力；四是投資保障，即公益創(chuàng)投挑選出潛在投資價(jià)值較大，但投資風(fēng)險(xiǎn)也很大的初創(chuàng)期社會(huì)組織，由引導(dǎo)基金對(duì)這些企業(yè)先期予以資助，同時(shí)由公益創(chuàng)投向這些社會(huì)組織提供無償?shù)膭?chuàng)業(yè)輔導(dǎo)；輔導(dǎo)期結(jié)束后公益創(chuàng)投對(duì)這些社會(huì)組織進(jìn)行股權(quán)投資，引導(dǎo)基金對(duì)該部分社會(huì)組織再給予第二期補(bǔ)助[3]。廣州市2015年初在市慈善總會(huì)下面建立了一個(gè)社會(huì)組織專項(xiàng)發(fā)展基金，廣州市古玩行業(yè)商會(huì)捐贈(zèng)15萬元、廣州醫(yī)療行業(yè)協(xié)會(huì)捐贈(zèng)8萬元，還有其他愛心企業(yè)共捐贈(zèng)7萬元，共為基金注入首筆30萬元的資金，但這筆基金主要以社會(huì)捐贈(zèng)為主，規(guī)模也比較小。

新設(shè)特殊目的組織

 

另外一種模式是雙方合資成立一個(gè)新的特殊目的組織。建立一個(gè)新的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略適合于有能力投入相當(dāng)?shù)臅r(shí)間和資源（包括全職致力于公益創(chuàng)投的員工）的對(duì)象，或是希望以獨(dú)特的知名度做得更大，使整個(gè)團(tuán)隊(duì)參與進(jìn)來的機(jī)構(gòu)。設(shè)立一個(gè)單獨(dú)的基金會(huì)可能會(huì)在稅務(wù)和法律方面更有利，也會(huì)增強(qiáng)其公益事業(yè)的合法性。政府與基金會(huì)等其他機(jī)構(gòu)合作設(shè)立專項(xiàng)基金或公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)仔細(xì)區(qū)分兩者不同的使命、薪酬計(jì)劃、預(yù)期回報(bào)和投資過程。由于政府資金使用的年度性特征，在這一模式下的公益創(chuàng)投最好以獎(jiǎng)金的形式進(jìn)行，由政府提供獎(jiǎng)金，合作方開展非財(cái)務(wù)支持。合資合作模式也支持政府與社會(huì)資本建構(gòu)包含基金和基金會(huì)在內(nèi)的混合架構(gòu)，可以在整個(gè)投資組合中發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，例如荷蘭的Noaber基金會(huì)和德國(guó)的Bonbenture。這類的混合架構(gòu)同時(shí)也創(chuàng)立獨(dú)特的法律架構(gòu)，即平行設(shè)立慈善基金會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)投資基金用于捐贈(zèng)及股、債權(quán)投融資。

上述三種模式可以通過下表進(jìn)行識(shí)別：

說明: http://www.sinergiacompression.com/uploads/allimg/161028/1923_161028104600_1.png

 依據(jù)表1的對(duì)比，我們可以發(fā)現(xiàn)，上述三種合作模式各有優(yōu)長(zhǎng)，我們面臨的問題是如何根據(jù)實(shí)際情況采取合適的合作模式，而在實(shí)際過程中，更為現(xiàn)實(shí)的策略是采用上述一種或幾種模式的混合。盡管公益創(chuàng)投是一個(gè)激動(dòng)人心的嘗試，能給發(fā)展不充分的社會(huì)組織帶來巨大的收益，但不同的資源來源、投資流程和產(chǎn)出需求使得政府和社會(huì)力量在沒有一個(gè)清晰分隔的情況下很難在一個(gè)共同體內(nèi)部操作。公益創(chuàng)投不同運(yùn)行模式的選擇取決于對(duì)政府、營(yíng)利組織、公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織組織等創(chuàng)投主體期待的平衡。從我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)中可知，短期內(nèi)政府在公益創(chuàng)投中的角色仍然吃重。為此，我們從地方政府行政層級(jí)角度進(jìn)行分析，見表2所示。

 

　

由于地方政府行政層級(jí)不同，所面臨的資金約束、合作對(duì)象、話語權(quán)限和投資范圍都存在較大差異，對(duì)政社合作模式也有著不同的需求。

在區(qū)縣級(jí)層面，首先由于資金有限并不能保證穩(wěn)定長(zhǎng)期的供給，適合通過成立社區(qū)基金會(huì)的方式將有限的資金匯聚起來，以備不時(shí)之需求，同時(shí)還可以面向社區(qū)公民及社會(huì)開展勸募。在發(fā)起上可以由民間發(fā)起，也可以由政府發(fā)起，社區(qū)基金會(huì)的主要定位應(yīng)該是資助，采取社區(qū)基金會(huì)直接運(yùn)營(yíng)方式實(shí)施公益創(chuàng)投。與此同時(shí)，區(qū)縣一級(jí)的慈善組織規(guī)模較小，主要以各種社區(qū)社會(huì)組織居多，對(duì)資金的需求量也不大，主要以培育為主，由于地理空間分布相對(duì)集中，可以集中運(yùn)營(yíng)，并且可以共享到辦公場(chǎng)所和設(shè)備等硬件資源。

在地市級(jí)層面，由于財(cái)政資金量增大，相應(yīng)地對(duì)配比資金要求量也就更大，為便于向社會(huì)籌款，適合設(shè)立專項(xiàng)基金的形式開展合作。政府與社會(huì)資本共同投資成立公益創(chuàng)投專項(xiàng)基金，新基金更關(guān)注于社會(huì)組織的發(fā)展?jié)摿?，著眼于能夠帶來社?huì)變革的社會(huì)組織或項(xiàng)目?？偟膩碚f，當(dāng)公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的基本活動(dòng)是為社會(huì)組織提供捐贈(zèng)，那么一般會(huì)設(shè)立一個(gè)基金會(huì)。如果公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)主要投資于社會(huì)目的組織，基本目的是產(chǎn)生社會(huì)回報(bào)，那么通常會(huì)設(shè)立一個(gè)基金。為避免專項(xiàng)基金出現(xiàn)使用上的糾紛，應(yīng)該采用理事會(huì)形式平衡資金的管理，并應(yīng)該出臺(tái)文件保證投資方的權(quán)利。同時(shí)，一些地方財(cái)政比較寬裕的城市也可以嘗試通過購(gòu)買服務(wù)形式開展公益創(chuàng)投。

在省級(jí)層面，因?yàn)闊o論資金量還是社會(huì)組織的數(shù)量都較為豐富，公益創(chuàng)投對(duì)其他社會(huì)主體的吸引力也隨之增加，適合采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式，委托一家或幾家能力互補(bǔ)的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)分配開展能力建設(shè)或資金支持業(yè)務(wù)，在階段上可以根據(jù)參與主體的目標(biāo)選擇處于發(fā)展階段的社會(huì)組織。如果政府面對(duì)的機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，則適合建立理事會(huì)的形式由多家建立經(jīng)常性的會(huì)面機(jī)制分配和推動(dòng)工作。這種情況下，政府不適合高度介入這類組織，而應(yīng)該給予政策支持，比如在稅收優(yōu)惠等方面。

本文摘錄自《中華人民共和國(guó)慈善法評(píng)述與慈善政策展望》第11章《公益創(chuàng)投的中國(guó)探索與發(fā)展建議》，主編王振耀，本章節(jié)作者：李健，中央民族大學(xué)管理學(xué)院副教授，基金會(huì)研究中心主任。

[1]Justin F.W. Roma Jhaveri, Donielle Newell. Mario Morino: Transitioning from Business Success to Social Impact. http://www.pdf.org/venture_philanthropy/pdfs/esd_midinitiative.pdf.Jason A. Scott. New Economy, New Philanthropy, Published by the National Committeefor Responsive Philanthropy, S Street NW, Suite 620, Washington DC 2009；金玉琦：“非營(yíng)利組織資源開發(fā)新途徑—公益創(chuàng)投與社會(huì)企業(yè)之可行性研究”，南華大學(xué)非營(yíng)利事業(yè)管理研究所碩士論文，2002年；李陽、龍治銘：“國(guó)外公益創(chuàng)投及社會(huì)企業(yè)研究述評(píng)”，載《中國(guó)物價(jià)》2015年第1期。

[2]政府引導(dǎo)基金又稱創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，是指由政府出資，并吸引有關(guān)地方政府、金融、投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本，不以營(yíng)利為目的，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)或新設(shè)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金。

[3]劉志陽、邱舒敏：“公益創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展與運(yùn)行：歐洲實(shí)踐及中國(guó)啟示”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2014年第2期。