關(guān)于《紅十字會(huì)法（修訂草案）》的修改意見(jiàn)
2018-11-07 4936

關(guān)于《紅十字會(huì)法（修訂草案）》的修改意見(jiàn)

【見(jiàn)言】7月5日，全國(guó)人大公布了《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法（修訂草案）》并公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)?！都t十字會(huì)法》在頒布23年后首次修法。面對(duì)近年來(lái)公眾對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)的質(zhì)疑和關(guān)注，這次法律修訂是否能夠滿足社會(huì)各界對(duì)于這部法律的期待？

中國(guó)紅十字會(huì)是國(guó)際紅十字會(huì)運(yùn)動(dòng)組成部分。中國(guó)作為《日內(nèi)瓦公約》的締約國(guó)，頒布《紅十字會(huì)法》不僅是對(duì)紅十字會(huì)的性質(zhì)、機(jī)構(gòu)、監(jiān)管制度等相關(guān)制度做出明確規(guī)定，也是中國(guó)履行公約義務(wù)的體現(xiàn)。在對(duì)《紅十字會(huì)法》進(jìn)行修訂時(shí)，建議從三個(gè)方面來(lái)考慮修訂草案的定位。

第一，紅十字會(huì)從性質(zhì)上而言屬于法定機(jī)構(gòu)。中國(guó)紅十字總會(huì)并不需要在民政部門(mén)登記，其法人身份根據(jù)《紅十字會(huì)法》而取得。而地方各級(jí)紅十字會(huì)部分在民政部門(mén)進(jìn)行登記。紅十字會(huì)并不屬于《慈善法》所規(guī)定的法律意義上的慈善組織。但同時(shí)修訂草案的第21條增加了關(guān)于紅十字會(huì)向捐贈(zèng)者開(kāi)具公益事業(yè)捐贈(zèng)票據(jù)以及捐贈(zèng)者可以享受稅收優(yōu)惠的規(guī)定，紅十字會(huì)也可以進(jìn)行公募。因此，紅十字會(huì)的財(cái)產(chǎn)是具有公共性、公益性的。因此《紅十字會(huì)法》對(duì)紅十字會(huì)的規(guī)范應(yīng)該類似慈善法之于慈善組織的定位，應(yīng)該對(duì)紅十字的性質(zhì)、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)和監(jiān)督管理、信息公開(kāi)方面的義務(wù)等方面進(jìn)行較為明確的規(guī)范。

第二，紅十字會(huì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不完整，其監(jiān)管體系有所缺失。如上所述，中國(guó)紅十字總會(huì)并不受民政部門(mén)的監(jiān)管體系監(jiān)管，地方紅十字會(huì)也有一部分不在民政部門(mén)登記。因而對(duì)于包括中國(guó)紅十字總會(huì)在內(nèi)的一部分紅十字會(huì)并沒(méi)有年檢等日常監(jiān)管制度能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)其日常運(yùn)營(yíng)狀況的外部監(jiān)督。因此，作為法定機(jī)構(gòu)，建議紅十字會(huì)的章程的一些基本制度和原則由法律明確，通過(guò)法律規(guī)定來(lái)統(tǒng)一和規(guī)范內(nèi)部治理和監(jiān)管規(guī)則，以提高組織責(zé)信和管理水平。

第三，過(guò)去幾年中，公眾對(duì)紅十字會(huì)有較多的關(guān)注和質(zhì)疑。修訂后的《紅十字會(huì)法》在如何提高紅十字會(huì)的透明度，加強(qiáng)內(nèi)部治理等方面回應(yīng)社會(huì)期待，也是本次修法的重要職責(zé)。

《紅十字會(huì)法》在1993年初次頒布的時(shí)候，我國(guó)的慈善事業(yè)還很不發(fā)達(dá)，整體法律健全程度也較低，因此整部《紅十字會(huì)法》的規(guī)范比較粗略和原則，部分條文和表述也已過(guò)時(shí)。結(jié)合在新的社會(huì)背景下對(duì)《紅十字會(huì)法》所發(fā)揮職能的需求，對(duì)修訂草案的條文提出以下修改意見(jiàn)。

1明確自然人能否成為紅十字會(huì)會(huì)員

第三條  中華人民共和國(guó)公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度，承認(rèn)中國(guó)紅十字會(huì)章程并繳納會(huì)費(fèi)的，可以自愿參加中國(guó)紅十字會(huì)。企業(yè)、事業(yè)單位及有關(guān)團(tuán)體通過(guò)申請(qǐng)可以成為紅十字會(huì)的團(tuán)體會(huì)員。國(guó)家鼓勵(lì)自然人、法人以及其他組織參與紅十字志愿服務(wù)。國(guó)家支持在學(xué)校開(kāi)展紅十字青少年工作。

建議：本條第二款中有關(guān)“企業(yè)、事業(yè)單位及有關(guān)團(tuán)體通過(guò)申請(qǐng)可以成為紅十字會(huì)的團(tuán)體會(huì)員”的規(guī)定是修訂草案中的新增條款。但與原第一款中公民“繳納會(huì)費(fèi)”、“自愿參加”紅十字會(huì)的方式并未統(tǒng)一協(xié)調(diào)。第一款的規(guī)定是否指稱與團(tuán)體會(huì)員具有同等地位的自然人會(huì)員，在法條中應(yīng)該予以明確。

2明確“會(huì)員代表大會(huì)”職權(quán)和相關(guān)制度

《修訂草案》第三條第二款規(guī)定：“中國(guó)紅十字會(huì)全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)依法制定或修改中國(guó)紅十字會(huì)章程，章程不得與憲法和法律相抵觸。”同樣，在第八條有關(guān)組織治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定中也出現(xiàn)了“會(huì)員代表大會(huì)”的表述。但是整個(gè)法律中對(duì)會(huì)員代表大會(huì)如何產(chǎn)生，有哪些職權(quán)，應(yīng)該施行何種會(huì)議制度并無(wú)規(guī)定。

建議：會(huì)員代表大會(huì)也是中國(guó)紅十字會(huì)組織結(jié)構(gòu)中的一部分。從通常經(jīng)驗(yàn)理解，會(huì)員代表大會(huì)應(yīng)該在組織治理架構(gòu)中具有較高地位的決策機(jī)構(gòu)。修訂草案中應(yīng)該增加相應(yīng)的條款，對(duì)會(huì)員代表大會(huì)的職權(quán)、產(chǎn)生辦法和會(huì)議制度作出明確規(guī)定。

3細(xì)化對(duì)紅十字會(huì)組織結(jié)構(gòu)的規(guī)定

第八條  各級(jí)紅十字會(huì)設(shè)立理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)由會(huì)員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，向會(huì)員代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受其監(jiān)督。

理事會(huì)民主選舉產(chǎn)生會(huì)長(zhǎng)和副會(huì)長(zhǎng)。各級(jí)紅十字會(huì)會(huì)員代表大會(huì)閉會(huì)期間，由理事會(huì)執(zhí)行會(huì)員代表大會(huì)的決議。執(zhí)行委員會(huì)是理事會(huì)的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其人員組成由理事會(huì)決定，向理事會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。理事會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)工作受監(jiān)事會(huì)監(jiān)督。上級(jí)紅十字會(huì)指導(dǎo)下級(jí)紅十字會(huì)工作。

建議：理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)在紅十字會(huì)的內(nèi)部治理中發(fā)揮核心的作用。而組織結(jié)構(gòu)的健全和規(guī)范化是一個(gè)組織內(nèi)部治理完善的保障和基礎(chǔ)。在《修訂草案》中有關(guān)組織結(jié)構(gòu)的規(guī)定僅有一條，所作規(guī)定過(guò)于原則。對(duì)于各級(jí)紅十字會(huì)理事會(huì)的理事數(shù)量、人員構(gòu)成、重大事項(xiàng)表決機(jī)制等都未作規(guī)定。建議細(xì)化完善理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)的相關(guān)制度，這樣才會(huì)在舊法的基礎(chǔ)上有實(shí)質(zhì)性的突破。

雖然法律規(guī)定的不宜過(guò)細(xì)，應(yīng)該保留一定的空間交由紅十字會(huì)章程對(duì)組織機(jī)構(gòu)的具體制度進(jìn)行規(guī)定。但參照商業(yè)領(lǐng)域的《公司法》規(guī)定，法律仍然對(duì)股東大會(huì)/股東會(huì)、董事會(huì)等重要組成機(jī)構(gòu)的職能分工、會(huì)議制度等方面做出基本規(guī)定。以此，《紅十字會(huì)法》不應(yīng)將組織結(jié)構(gòu)的規(guī)則全部交由章程確定。

4明確經(jīng)費(fèi)來(lái)源中的“動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)收入”

在第十八條“紅十字會(huì)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源”一條中，其中一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源是“動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的收入”。這一表述很容易產(chǎn)生歧義。這里未明確動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)收入是否是紅十字會(huì)進(jìn)行投資主動(dòng)保值增值收入，還是只可以采取較為安全的消極保值收入。另外，紅十字會(huì)是否可以進(jìn)行非營(yíng)利的經(jīng)營(yíng)性的活動(dòng)也并未明確，如果可以，紅十字會(huì)可以在多大程度上進(jìn)行非營(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)也并不清楚。

建議：如上所述，由于紅十字會(huì)的財(cái)產(chǎn)同樣具有公共和公益屬性，其使用和管理和需要遵守一定規(guī)則，建議修改“動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)收入”這種容易產(chǎn)生理解歧義的表述，對(duì)紅十字會(huì)財(cái)產(chǎn)的保值增值規(guī)則進(jìn)行基本規(guī)定，填補(bǔ)此方面的法律空白。

5完善對(duì)紅十字會(huì)募捐權(quán)利的規(guī)范

第二十條  紅十字會(huì)為開(kāi)展救助工作，可以依法進(jìn)行募捐活動(dòng)。

建議：此條賦予了紅十字會(huì)募捐的權(quán)利，隨著《慈善法》的出臺(tái)，確定了慈善領(lǐng)域規(guī)范慈善募捐的法律框架，將慈善募捐分為公開(kāi)募捐和定向募捐兩類，該條表述也應(yīng)當(dāng)參照完善。在實(shí)踐中，紅十字會(huì)是少數(shù)可以進(jìn)行公開(kāi)募捐的幾類組織之一。建議在該條表述中，將“可以依法進(jìn)行募捐活動(dòng)”修改為“可以依法面向公眾進(jìn)行募捐活動(dòng)”。

同時(shí)該條中“為開(kāi)展救助工作”的范圍界定并不清楚明確。根據(jù)本法第十一條的規(guī)定，紅十字會(huì)的職責(zé)除了開(kāi)展救援、救災(zāi)相關(guān)工作外，還包括開(kāi)展應(yīng)急救護(hù)陪訓(xùn)、開(kāi)展紅十字志愿服務(wù)等工作。紅會(huì)履行救助以外其他職責(zé)的過(guò)程中所需要的經(jīng)費(fèi)是否就意味著不能通過(guò)募捐取得呢？需要在法律修訂時(shí)予以明確。

6完善對(duì)紅十字財(cái)產(chǎn)處分的規(guī)范

第二十二條  紅十字會(huì)有權(quán)處分其接受的捐贈(zèng)款物；在處分捐贈(zèng)款物時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重捐贈(zèng)者的意愿。

建議：該條規(guī)定僅規(guī)定了紅十字會(huì)有對(duì)其接受捐贈(zèng)的款物進(jìn)行財(cái)產(chǎn)處分的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)組中捐贈(zèng)者的意愿。但是，這里缺失了對(duì)紅十字會(huì)對(duì)其所募集的財(cái)產(chǎn)的使用還應(yīng)該與紅十字會(huì)法定的使命和職責(zé)相一致。例如，如果捐贈(zèng)者的意愿是指定資助或救助其近親屬，在紅十字會(huì)開(kāi)展活動(dòng)中牟取私人利益，也應(yīng)予以禁止。因此建議在該條規(guī)定中增加對(duì)紅十字財(cái)產(chǎn)的使用應(yīng)該符合紅十字會(huì)的使命和職責(zé)的限制。

7適當(dāng)擴(kuò)大紅十字會(huì)審計(jì)結(jié)果的報(bào)告范圍

第二十三條  第三款：紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)依法設(shè)立的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)捐贈(zèng)款物的來(lái)源和使用情況進(jìn)行審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果向紅十字會(huì)理事會(huì)報(bào)告。

建議：近年來(lái)紅十字會(huì)的社會(huì)公信力受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，此次修法的最重要目標(biāo)之一就是加強(qiáng)紅十字會(huì)的信息公開(kāi)和公眾監(jiān)督，加強(qiáng)各級(jí)紅十字會(huì)的責(zé)信，提高紅十字會(huì)的社會(huì)公信力。而對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)審計(jì)結(jié)果僅向理事會(huì)公開(kāi)的規(guī)定，其監(jiān)督范圍太多狹小，不利于紅十字會(huì)公信力的提升。

因此，建議擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果的報(bào)告范圍，以適當(dāng)?shù)男问较蛏鐣?huì)公開(kāi)。由于紅十字會(huì)可以向社會(huì)公眾募捐，也享受給捐贈(zèng)人稅收優(yōu)惠待遇的公共財(cái)政讓渡，因此社會(huì)公眾應(yīng)該對(duì)紅十字會(huì)享受監(jiān)督權(quán)。僅向作為內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的理事會(huì)報(bào)告對(duì)紅十字會(huì)的監(jiān)督制約并不足，有自我監(jiān)督之嫌。至少，審計(jì)報(bào)告結(jié)果應(yīng)該除向理事會(huì)報(bào)告外，還應(yīng)當(dāng)定期向“會(huì)員代表大會(huì)”報(bào)告，然而在本修訂該案中，會(huì)員代表大會(huì)這一重要機(jī)構(gòu)又被遺漏。

8完善信息公開(kāi)的規(guī)定

第二十四條  紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)建立健全信息公開(kāi)制度，規(guī)范信息發(fā)布，定期向社會(huì)公布捐贈(zèng)款物的接受和使用情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

建議：本條規(guī)定了紅十字會(huì)的信息公開(kāi)義務(wù)。但是僅規(guī)定紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)“定期向社會(huì)公布捐贈(zèng)款物的接受和使用情況，接受社會(huì)監(jiān)督?！边@里的定期具體應(yīng)該是每年公布一次還是一年公布幾次并未明確。那么是否意味著紅十字會(huì)以多久為周期進(jìn)行信息發(fā)布完全是自主決定呢？由于紅十字會(huì)并不全受監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督管理。如果不在法律中對(duì)紅十字會(huì)的具體信息公開(kāi)義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，則容易將其置于監(jiān)管真空的狀態(tài)。

2012年7月10日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)紅十字事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》規(guī)定：“各級(jí)紅十字會(huì)要按照規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行信息公開(kāi)制度，做到資金募集、財(cái)務(wù)管理、招標(biāo)采購(gòu)、分配使用等捐贈(zèng)信息公開(kāi)透明，切實(shí)保障捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要建立健全新聞發(fā)言人制度，及時(shí)、全面、真實(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)發(fā)布相關(guān)信息，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切?！币虼耍?/span>建議參照以上規(guī)定，在修正案中進(jìn)一步細(xì)化信息公開(kāi)的規(guī)定。

9完善紅十字會(huì)及其工作人員的法律責(zé)任形式

《修訂草案》新增法律責(zé)任一章，在第二十七條對(duì)紅十字會(huì)及其工作人員的法律責(zé)任，在第二十八條對(duì)紅十字會(huì)以外的自然人、法人或者其他組織的法律責(zé)任。明確進(jìn)行規(guī)定有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的法律責(zé)任本法修訂草案的一項(xiàng)重大進(jìn)步。然而在第二十七條中，紅十字會(huì)及其工作人員的法律責(zé)任形式僅有責(zé)令改正、給予處分和構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任這三種。與第二十八條有關(guān)于民事責(zé)任的規(guī)定不同，第二十七條的法律責(zé)任中缺少了民事責(zé)任這一責(zé)任形式。

建議：在第二十七條補(bǔ)充民事責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，完善法律責(zé)任形式。對(duì)因紅十字會(huì)工作人員違法違規(guī)行為而造成財(cái)產(chǎn)損失，也應(yīng)有所防范。應(yīng)當(dāng)明確紅十字會(huì)工作人員侵占、濫用紅十字會(huì)的財(cái)政造成財(cái)產(chǎn)損失的民事賠償責(zé)任。

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