《境外非政府組織境內活動管理法》一周年實施進展分析報告
2018-11-07 8707

《境外非政府組織境內活動管理法》一周年實施進展分析報告

 

2018年1月1日，《境外非政府組織境內活動管理法》（以下簡稱《境外法》）正式生效滿一周年。該法的頒布和實施填補了我國境外非政府組織管理方面的法律空白，有效促進了境外非政府組織在華發(fā)展，在規(guī)范組織活動開展的同時明確了組織的權利和義務。

 

《境外法》頒布以來，境外非政府組織代表機構登記和臨時活動備案工作穩(wěn)步推進。截至2017年12月31日，259家境外非政府組織共登記了305家代表機構，另有224家境外非政府組織備案了487個臨時活動。[1]《境外法》規(guī)范和促進境外非政府組織在中國境內開展非營利活動、促進中外交流與合作的作用初顯。境外非政府組織開展非營利活動時在專業(yè)技能和管理經驗等方面往往具有優(yōu)勢?！毒惩夥ā穼嵤┮詠?，境外非政府組織在中國境內開展的各項非營利活動已覆蓋經濟、衛(wèi)生、教育和濟困、救災等多個領域。境外非政府組織在參與我國非營利事業(yè)發(fā)展的同時，也可利用自身國際化優(yōu)勢參與到中外合作、國家一帶一路建設中來，在國家經濟社會和公益事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮獨特作用。

壹

多部門推進法律實施，配套措施不斷完善

 

《境外法》頒布以來，國務院公安部門和省級人民政府公安機關作為境外非政府組織的登記管理機關，為該法的實施做了較為充分的準備工作。2016年底，公安部發(fā)布《境外非政府組織代表機構登記和臨時活動備案辦事指南》（以下簡稱《辦事指南》）和《境外非政府組織在中國境內活動領域和項目目錄、業(yè)務主管單位名錄（2017年）》（以下簡稱《名錄》），各地省級人民政府公安機關也陸續(xù)發(fā)布了地方版本的《辦事指南》和《名錄》，為境外非政府組織申請代表機構登記和臨時活動備案提供了具體詳細的指引。

 

與此同時，公安部門作為首次擔任境外非政府組織登記管理機關的主管部門，在2017年1月1日法律實施前就高效地搭建了法律實施的配套工作機制。不僅建立了境外非政府組織監(jiān)督管理工作協(xié)調機制，也上線了境外非政府組織網上辦事服務平臺，為境外非政府組織線上線下實際工作提供支持，并于2017年1月發(fā)布《境外非政府組織設立登記網上操作手冊》、《境外非政府組織臨時活動備案網上操作手冊》，對平臺使用方法進行了詳細說明。隨后，各省公安機關上線了省級網絡服務平臺。

 

同時，公安部門也推動了與境外非政府組織代表機構日常運行管理相關的配套政策的健全和完善。國家稅務總局2017年2月發(fā)布《關于做好境外非政府組織代表機構稅務登記辦理有關工作的通知》，明確代表機構辦理稅務登記的方法，要求稅務部門合作并提供相應便利。公安部2017年5月聯(lián)合中國人民銀行印發(fā)《關于做好境外非政府組織代表機構人民幣銀行賬戶管理有關工作的通知》，明確境外非政府組織辦理人民幣銀行賬戶開立、變更等業(yè)務應出具的證明、銀行業(yè)金融機構應進行的相應審查及其他具體事項。同年8月，公安部聯(lián)合國家外國專家局向各省、自治區(qū)、直轄市外國專家局、公安廳（局）印發(fā)《關于為境外非政府組織外籍工作人員辦理工作許可等有關問題的通知》，明確為登記或備案的境外非政府組織外籍工作人員辦理來華工作許可具體要求的同時，規(guī)定對做出突出貢獻的組織外籍首席代表、代表或工作人員進行表彰等促進措施。另一方面，國務院公安部門和省級人民政府公安機關組織召開多次交流會、一帶一路等主題座談會，與相關業(yè)務主管單位和境外非政府組織進行了充分溝通和合作，推動境外非政府組織進一步發(fā)揮作用。

 

在公安部門以外，一些業(yè)務主管單位發(fā)布了與《境外法》配套的業(yè)務主管工作方法。國務院扶貧辦2017年8月發(fā)布《關于受理境外非政府組織業(yè)務主管單位申請等事宜的操作辦法（試行）》，國家林業(yè)局則在同年9月發(fā)布《國家林業(yè)局司局單位與境外非政府組織合作與交流管理辦法》。以上兩項辦法提出了這兩個國家級單位作為業(yè)務主管單位及以其他形式與境外非政府組織開展合作的具體規(guī)范，從工作規(guī)程和制度層面對《境外法》的實際落實作了一定的鋪墊。

 

公安部門、業(yè)務主管單位以及其他相關主管部門出臺的一系列法律實施細則和配套工作機制為《境外法》有效實施、境外非政府組織代表機構登記和臨時活動備案順利進行提供了有力保障。

貳

305家代表機構成功登記，約九成為新增機構

 

（一）境外非政府組織代表機構數量穩(wěn)步增長，公益類組織約占43%

《境外法》實施一年以來，共有305家境外非政府組織代表機構成功登記。代表機構登記數量隨月份波動，未有明顯上升或下降趨勢。在《境外法》實施的首年，每月平均登記的境外非政府組織代表機構數量為25家。其中，5月登記數量最多，為48家。1月、4月、5月、9月和11月五個月份的單月代表機構登記數量均超過了30家。具體各月份代表機構登記數量分布情況如圖1所示。

結合公開渠道獲得的代表機構信息和調研反饋情況進行分析，《境外法》實施首月的登記高峰主要來源于《境外法》實施前已經在民政部登記的境外非政府組織。在首月登記的32家代表機構中，有24家為此前已經在民政部登記的境外基金會代表機構。由于此類組織在新法實施后平移到公安部門的申請過程相對簡單，辦結登記手續(xù)的速度也更快，因而1月份登記的代表機構以此類組織為主。而2、3月份出現(xiàn)的登記代表機構數量降低則是由于大多數新登記的組織在此期間還在與業(yè)務主管單位進行溝通，同時準備登記代表機構所需的各項材料，包括對相關證件、文書進行公證認證和翻譯。經過一段時間的準備，它們陸續(xù)在4月以后達到了登記管理部門的登記要求，進而成功登記境外非政府組織代表機構。因此，在4月和5月，代表機構的登記數量出現(xiàn)第二次高峰。[2] 5月后，代表機構每月登記數量雖有波動，但總體較為穩(wěn)定，不再出現(xiàn)明顯低谷。一方面，《境外法》相應配套政策日趨完善，代表機構登記申請和日常管理的相關要求更為明確；另一方面，在各方的共同努力下，不同業(yè)務主管單位對法律的理解更為深入，一些業(yè)務主管單位系統(tǒng)內部審批規(guī)范逐漸健全，公安部門也根據實際工作需求適時、依法地在原有《名錄》以外擴大了有資格擔任業(yè)務主管單位的機構范圍。例如，福特基金會、亞洲基金會等幾家從事多個業(yè)務領域活動的境外非政府組織在中國人民對外友好協(xié)會新增為業(yè)務主管單位后成功進行了登記。在這些因素的推動之下，《境外法》實施工作日趨順暢。

 

由于一家境外非政府組織可以設立多家代表機構，目前登記的305家代表機構由259家境外非政府組織設立。根據公開數據統(tǒng)計，截至目前共有26家境外非政府組織設立了多家代表機構。其中，英國英中貿易協(xié)會和世界宣明會-中國基金有限公司兩家境外非政府組織設立的代表機構數量最多，這兩家組織分別各設立了6家代表機構。根據調研反饋，一些機構設立多家代表機構是為了在多地開展非營利活動?！毒惩夥ā返谑藯l規(guī)定，境外非政府組織代表機構應當在登記的業(yè)務范圍和活動地域內開展活動。代表機構開展活動時不能超越其登記的活動地域范圍，當組織想要在其登記地域范圍外定期開展活動時，就需要考慮是否增設一家可在該范圍內開展活動的代表機構。

 

從《境外法》出臺前各家機構的登記情況來看，259家組織中有26家在《境外法》頒布前曾依據《基金會管理條例》在民政部登記境外基金會代表機構。這些組織在《境外法》生效后由民政部平移到公安機關管理，包括1月登記代表機構的梅里?；饡⒈柹饡?3家組織，2月登記的墨卡托基金會，4月登記的國際排球聯(lián)合會和唐仲英基金會，組織數量占現(xiàn)有組織總量的10%。

 

除此之外，《境外法》生效前未在民政部登記的組織有233家，占已登記組織總量的比例已達90%。這些組織共登記了278家代表機構，占代表機構總量的90%。換言之，現(xiàn)有代表機構中有約9成是依據《境外法》首次正式注冊，獲得非營利組織代表機構資質的?？梢姡毒惩夥ā返膶嵤┩苿痈嗑惩夥钦M織獲得了在中國境內合法開展非營利活動的身份。不過根據研究人員的統(tǒng)計，在《境外法》實施首年登記的300多家代表機構中，開展經濟類等互益類活動的組織約占57%，高于公益類代表機構的數量，現(xiàn)有代表機構的具體工作領域分布情況將在下文進一步展開。

 

值得注意的是，云南省曾經在2009年12月出臺《關于印發(fā)云南省規(guī)范境外非政府組織活動暫行規(guī)定的通知》，在地方探索境外非政府組織的備案制度。云南省2017年成功登記代表機構的22家境外非政府組織中，有19家曾經在云南省民政廳備案?？梢?，雖然云南省出臺的這項通知所規(guī)定的組織備案制度在法律效力上不能等同于正式登記，但包括民政部門在內的一些主管部門對該類組織在境外開展非營利活動的情況相對更為熟悉，也便于組織根據《境外法》尋找業(yè)務主管單位和登記代表機構。[3]

 

此外，有不少從事經濟類活動的境外非政府組織在《境外法》出臺前曾在工商部門注冊，以企業(yè)形式開展活動。也有少數經貿類境外社團依據地方性政策曾進行過備案。例如，中華茶藝聯(lián)合促進會（臺灣）曾依據廈門市政府2012年8月發(fā)布的《廈門市臺灣經貿社團在廈設立代表機構備案管理辦法》在廈門市民政局進行了備案，廈門市人民政府臺灣事務辦公室是該機構的業(yè)務指導單位。

（二）設立代表機構的境外非政府組織多來自于美國、香港、日本和韓國

據公開數據不完全統(tǒng)計，在我國設立代表機構的境外非政府組織的總部廣泛分布于全球各地，包括北美、港澳臺地區(qū)、東亞、歐洲、澳洲等等?？偛课挥诒泵赖拇頇C構數量最多，共有81家代表機構，占機構總量的27%；74家代表機構的總部位于港澳臺地區(qū)，占總量的24%。來自于歐洲和除大中華區(qū)之外東亞其他地區(qū)的代表機構均為67家，占總量的22%。從國家（或地區(qū)）來看，代表機構來源數量排名前五的分別為美國（72家）、香港（59家）、日本（42家）、韓國（24家）和德國（20家），來自于這五個國家（或地區(qū)）的機構共占代表機構總量的71%。此外，還有少量代表機構的總部較為零散地分布在亞洲其他地區(qū)、澳洲、南美和非洲?？傮w而言，現(xiàn)有境外非政府代表機構的總部在全球的分布較為廣泛和多元。

（三）北京、上海、云南三地設立代表機構數量位列前三

目前，全國已有26個省份開展了代表機構登記工作。如圖3所示，北京、上海、云南登記代表機構的數量遙遙領先，分別為106家、71家和22家，占總量的35%、23%和7%，三地共占總量的65%。此外，廣東、遼寧、四川、天津、山東、福建、江蘇和廣西分別設立了5家以上（含5家）的代表機構。其他設立代表機構的省份包括甘肅、湖南、陜西、重慶、湖北、黑龍江、河南、浙江、貴州、江西、西藏、內蒙古、青海、安徽和吉林。

 

（四）代表機構活動領域日趨多元，公益類機構占四成

總體而言，全國代表機構開展業(yè)務的領域隨著機構數量的增多日趨豐富。國務院公安部門和省級人民政府公安機關制定的《名錄》中明確列出了代表機構活動領域、主要項目和業(yè)務主管單位。境外非政府組織申請設立代表機構時需根據業(yè)務范圍、活動地域和開展活動的需要，依照《名錄》確定業(yè)務主管單位。因此，研究人員以代表機構的業(yè)務主管單位所屬活動領域為劃分標準，對現(xiàn)有代表機構涉及的活動領域進行了統(tǒng)計。

 

第一季度登記的38家代表機構開展活動的業(yè)務領域涵蓋了經濟、濟困救災、衛(wèi)生、環(huán)保和教育這五類，第二季度登記代表機構的活動領域新增了文化和體育兩個類別，下半年則新增了交流和科技類的活動領域。

從目前的登記情況看，開展經貿類活動的代表機構數量最多，占總量的52%，其業(yè)務范圍包括經貿往來、投資合作、市場調研、農產品業(yè)務聯(lián)絡與技術交流等。如前文所述，除開展經貿類活動等互益性代表機構外，現(xiàn)有開展公益類活動的境外非政府組織代表機構占比為43%。其中，從事濟困救災類的機構最多，共計40家，具體涉及的領域包括扶貧、養(yǎng)老、防災減災等工作領域。從事教育、衛(wèi)生和環(huán)保類活動的代表機構數量位居其后，分別為23家、23家和20家。通過訪談調研我們了解到，目前從事經濟類活動的組織相較于從事公益類活動的組織而言登記代表機構仍然更為容易。

 

從設立代表機構數量位居前三的北京、上海、云南的情況看，北京的代表機構中有52家開展?jié)?、教育等公益性活動、占北京代表機構總量的49%。上海有6家代表機構開展公益性活動，僅占其總量的8%。云南的代表機構則全部開展公益類活動?？梢?，云南登記的代表機構中公益類組織的比例最高，北京不論是公益類組織還是互益類組織的數量都較大，上海則以經濟類和其他互益類組織為主，公益類組織代表機構所占比例較低。

 

（五）業(yè)務主管單位下半年增加14家

如圖5所示，目前我國已有31個部門擔任境外非政府組織代表機構的業(yè)務主管單位，其中商務部門、民政部門和衛(wèi)計委擔任業(yè)務主管單位的頻率最高。由商務部門擔任業(yè)務主管單位的代表機構有138家。而從事公益類活動代表機構的業(yè)務主管單位中，民政部門、衛(wèi)計委、教育部門和中國人民對外友好協(xié)會主管的機構數量位居前列，分別是30家、23家、23家和13家。不過，同一系統(tǒng)不同層級相關部門擔任業(yè)務主管單位的具體情況并不相同。例如，雖然民政系統(tǒng)擔任業(yè)務主管單位是商務部門以外最多的，但民政部擔任業(yè)務主管單位的11家代表機構全部為法律頒布前已經在民政部登記的平移機構，擔任新增代表機構業(yè)務主管單位的全部是各地的民政廳或民政局。在幾個主要的國家級單位中，民政部、國家衛(wèi)計委、國家發(fā)展和改革委員會目前主管的代表機構全部為平移的組織。教育部、中國人民對外友好協(xié)會、環(huán)境保護部、國際交流協(xié)會、國土資源部、中國殘疾人聯(lián)合會、國家能源局、住房城鄉(xiāng)建設部主管的全部是新增的代表機構。國務院僑務辦公室主管3家平移的代表機構和2家新增代表機構，國家林業(yè)局則主管2家平移的代表機構和5家新增的代表機構。

 

與上半年相比，下半年業(yè)務主管單位涉及部門類型更為多元，新增了殘聯(lián)、經濟和信息化委員會（以下簡稱“經信委”）、文化部門、旅游部門、交通部門等14個部門。

 

此外，法律實施過程中適時新增業(yè)務主管單位的做法體現(xiàn)了公安部門管理工作的積極性和務實性。目前，中國人民對外友好協(xié)會、國際交流協(xié)會、民族事務委員會、國土資源部、上海國際問題研究院和共青團上海市委員會六家機構是在公安部及各省公安機關原《名錄》基礎上新增的業(yè)務主管單位。根據2016年底發(fā)布的《名錄》中的相關說明，公安部門將根據境外非政府組織在中國境內活動的實際情況和變化，適時調整和變更《名錄》。預計在2018年工作中，公安部門可能會發(fā)布新版《名錄》，并與業(yè)務主管單位共同為組織提供更多便利。

 

 

（六）105家代表機構可在全國范圍內開展活動

根據《境外法》和《辦事指南》的規(guī)定，境外非政府組織在登記代表機構活動地域時，可以在符合代表機構業(yè)務范圍和活動開展實際情況的基礎上，選擇“在本省級行政區(qū)劃以內或一個行政區(qū)劃以上”作為活動范圍。因此，代表機構登記的活動地域范圍實際存在三種情況，即本省，多省或全國。截至目前，305家代表機構中，有94家僅在本省開展活動，211家活動地域覆蓋一個省以上，占代表機構總量的69%。其中有105家代表機構的活動地域為全國，占代表機構總量的34%。

 

105家可在全國范圍開展活動的機構的登記地域分布主要集中在北京和上海兩地，具體情況如圖6所示。其中有53家代表機構在北京登記，占活動地域為全國的機構總量的50%，有42家在上海登記，占總量的40%，兩地共占總量的90%。山東、廣東、廣西、江蘇、四川、甘肅、云南、安徽、福建和天津則各有1家代表機構的活動地域為全國。

 

從注冊地和活動范圍的關系來看，注冊地為北京的代表機構中50%的活動范圍為全國；注冊地為上海的這一比例則為59%，顯著高于34%的全國平均水平。研究人員分析認為在全國范圍內開展活動的代表機構集中在北京和上海主要有以下幾個方面的原因：其一，以國家部委作為業(yè)務主管單位的代表機構大多在北京進行登記，此類組織的活動地域基本覆蓋全國；其二，從事經貿類工作的代表機構往往需要跨地域開展活動，此類組織在上海登記的較多；其三，北京和上海作為一線城市在《境外法》頒布前就多被境外非政府組織選擇作為在中國境內的主要辦公地點，在這兩地進行登記，實際業(yè)務范圍輻射全國的組織也較多。

 

如上所述，代表機構開展活動的地域范圍和業(yè)務主管單位層級有一定關聯(lián)，一般由國家部委擔任業(yè)務主管單位的代表機構的活動范圍較大。從總體305家境外非政府組織代表機構來看，由國家部委擔任業(yè)務主管單位的機構有75家，占總體機構數量的25%。其中，69家機構的活動地域范圍跨越多個省份或覆蓋全國。而可在全國范圍內開展活動的105家代表機構中，有48家由國家部委擔任業(yè)務主管單位，占總量的46%，顯著高于25%的全國平均水平。

 

除業(yè)務主管單位層級這一因素外，通過調研我們發(fā)現(xiàn)，境外非政府組織是否能夠超出其登記地所在省份開展活動在很多情況下取決于業(yè)務主管單位的態(tài)度。實踐中一些境外組織由于業(yè)務主管單位不同意其超出本省開展業(yè)務活動，選擇通過設立多個代表機構的方式來獲得在相關省份合法開展非營利活動的資格。同時，根據《辦事指南》的要求，一個組織設立兩個以上代表機構時，每個代表機構確定的活動地域之間不得相互重疊交叉。[4]

叁

487個臨時活動成功備案，來自香港組織數量最多

 

（一）現(xiàn)有臨時活動中，期限在半年到一年之間的占比最高

根據《境外法》第十六條，未能設立代表機構的境外非政府組織在我國境內開展臨時活動，要與國家機關、人民團體、事業(yè)單位、社會組織（中方合作單位）合作，并且進行備案。截至2017年12月31日，境外非政府組織臨時活動備案已達487個。法律規(guī)定臨時活動期限最長不超過1年。目前獲得備案的活動中，期限為半年到1年之間的數量最多，達285個，占總量的59%；期限小于1周的活動數量位列第二，達98個，占總量的20%；期限為1個月到半年之間、1周到1個月之間的活動數量分別為71個和33個，各占總量的15%和7%。

 

由此可見，境外非政府組織臨時活動期限在6個月到1年之間的情況最多，達臨時活動總數的一半以上，這類活動多采取調研、人才隊伍建設、長期項目等形式，涉及領域主要包括社區(qū)支持、養(yǎng)老、助學、防災減災、環(huán)保等等。排在第二位的則是持續(xù)期間小于1周的臨時活動，這類活動主要以召開一次會議或舉辦一次培訓的形式開展，主要涉及科技、農業(yè)、衛(wèi)生、教育等領域。[5]

 

（二）境外非政府組織代表機構數量穩(wěn)步增長，公益類組織約占43%

如圖7所示，截至12月31日，境外非政府組織2017年全年備案487個臨時活動。其中每個季度的備案數量分別為21個、112個、168個和186個[6]，總體呈穩(wěn)步上升態(tài)勢。

據公開數據不完全統(tǒng)計，備案臨時活動的境外非政府組織的總部廣泛分布于全球多個區(qū)域，但主要集中于港澳臺地區(qū)，來自該地區(qū)的組織備案的活動數量占活動總量的64%，其中來自香港的組織備案292個臨時活動。來自北美的組織則備案98個臨時活動，占總量的20%。來自歐洲、東亞、亞洲其他地區(qū)和澳洲的境外非政府組織備案的臨時活動數量分別占臨時活動總量的10%、4%、1%和0.4%。與代表機構總部相比，備案臨時活動的組織總部所在國家或地區(qū)較為集中，且港澳臺地區(qū)所占比例較大。

（三）境外非政府組織多在西南地區(qū)開展活動，業(yè)務領域多為濟困和教育

根據公安部境外非政府組織辦事服務平臺公開信息顯示，部分臨時活動開展地域涉及多個省份。如圖9所示，在西南地區(qū)開展的臨時活動數量最多，達到182個，其次是華北地區(qū)、華南地區(qū)、西北地區(qū)、華東地區(qū)、華中地區(qū)和東北地區(qū)。從各省份開展臨時活動數量的多少來看，位于前三位的依次為北京、廣東和四川，這些省份備案的活動數量分別為72個、71個和58個。

臨時活動的業(yè)務領域較為豐富。如圖10所示，與代表機構多開展經貿類活動相比，經濟領域活動占臨時活動總體比重僅為7%，而教育、濟困救災等方面的比重分別為40%和30%。整體而言，西部地區(qū)多開展教育、扶貧類活動，東部地區(qū)則多開展經貿、對外交流類活動。

（四）約六成境外非政府組織與社會組織合作開展臨時活動

根據《境外法》規(guī)定，境外非政府組織開展臨時活動需與中方合作單位進行合作，中方合作單位類型包括社會組織、事業(yè)單位、國家機關和人民團體四類。社會組織包括基金會、社會團體和社會服務機構。如圖11所示，與社會組織合作的臨時活動數量占活動總量的58%。境外非政府組織與事業(yè)單位合作開展的活動則占活動總量的25%，其中的事業(yè)單位主要為各類研究所和學校。

 

（五）26家境外非政府組織既登記代表機構也備案臨時活動

《境外法》頒布后，一些短期難以登記代表機構的境外組織可能選擇先進行臨時活動備案，作為其設立代表機構前獲得合法身份的變通方法。這其中既包括了從未設立代表機構的組織，也包括已設立代表機構，但需要在代表機構允許的地域范圍之外開展活動的組織。據不完全統(tǒng)計，有26家境外非政府組織在2017年中既登記了代表機構也備案了臨時活動。與相關法律規(guī)定相符，代表機構和臨時活動的地域范圍均無交叉。

 

以香港樂施會為例，其備案的臨時活動數量最多，達到50個，占現(xiàn)有活動數量總和的10%。樂施會備案的臨時活動最早從2017年3月開展，活動地域范圍覆蓋了北京、湖南、江西、云南、廣東、廣西、甘肅、安徽、四川、青海、陜西、貴州這12個省級行政區(qū)劃。另一方面，樂施會于2017年6月開始，陸續(xù)成功在廣東、甘肅、云南、北京設立代表機構。值得注意的是，廣東、甘肅、云南三地的代表機構的活動地域范圍都只限于本省，而北京代表處的活動范圍覆蓋了除去三地之外的28個省份。樂施會北京代表處成功設立之后，其活動地域已覆蓋全國。此后，樂施會再未進行過臨時活動備案。

 

從調研情況看，另有部分尚未成功登記代表機構的境外非政府組織并不會考慮先申請臨時活動備案，因為申請臨時活動所需材料的要求與登記代表機構相差不大；且臨時活動最長不能超過1年的時限，進行備案所投入的成本也同樣較高。

 

總之，進行臨時活動備案是境外非政府組織登記代表機構之外另一種開展非營利活動的重要方式，可以滿足兩類組織的要求：第一種是尚未注冊代表機構的組織，其在申請登記的同時通過臨時活動備案的方式開展活動；第二種是僅需要舉辦一次會議等臨時性活動的組織。[7]

肆

《境外法》實施建議與未來展望

 

（一）《境外法》實施的現(xiàn)存挑戰(zhàn)與建議

《境外法》實施一周年以來，作為登記管理機關的公安部門和業(yè)務主管單位的其他有關部門在管理和規(guī)范境外非政府組織在華各項活動的同時，給予境外非政府組織各方面的指導和支持，對法律各項工作的實施起到了推動作用。多家境外非政府組織成功登記代表機構或備案臨時活動，這些組織的探索和成功經驗也為其他準備提交申請的組織提供寶貴借鑒。登記和備案工作總體呈現(xiàn)出代表機構設立省份增多、業(yè)務領域擴大，業(yè)務主管單位數量增多的趨勢。

 

盡管在多方努力下，《境外法》的實施工作取得了顯著進展，但法律的后續(xù)實施還面臨著一定的挑戰(zhàn)。一方面，仍有境外非政府組織在登記代表機構或備案臨時活動的過程中遇到困難；另一方面，成功登記或備案的境外非政府組織在實際開展的具體工作中也存在一些困惑。

 

據了解，很多組織難以登記代表機構的原因主要在于較難取得業(yè)務主管單位的同意。從境外非政府組織自身來看，因缺乏相關經驗，需要花費大量時間準備材料和與相關部門溝通。而從業(yè)務主管單位來看，相關部門適應《境外法》，熟悉了解境外非政府組織以及其業(yè)務主管工作的特點，做好相應職責準備也需要時間。此外，當代表機構業(yè)務范圍涉及多個領域時，具體由哪個部門負責擔任業(yè)務主管單位也需要協(xié)調。公安部門在法律實施的首年承擔了境外非政府組織和有關部門之間大量溝通、交流的工作，對推進法律的實施起到了一定的促進作用。

 

此外，已成功登記或備案的境外非政府組織在實際工作中遇到一些具體的問題，諸多具體工作如何開展尚無明確法律依據。期待公安部等有關部門進一步完善有關境外非政府組織工作的配套措施。例如，境外非政府組織通過提供專業(yè)服務收取一定的費用，是否屬于法律規(guī)定的其他合法收入來源的范疇；境外非政府組織在進行稅務登記之后具體如何進行報稅、繳稅以及能否享受一定的稅收優(yōu)惠待遇；中方合作單位報批臨時活動備案有何具體要求等。這些具體配套措施，都需要在實操探索中不斷健全完善。

 

為促進法律有效實施，建議有關部門在2018年工作中從以下方面完善法律的配套和實施工作。其一，建議對相關規(guī)定進行進一步細化，在年度工作報告報送、提供服務性收費以及財稅管理等方面結合實際工作出臺法律配套細則，使境外非政府組織開展活動的相關規(guī)范更加明確。其二，鼓勵相關部門和單位有效落實《境外法》的各項規(guī)定，積極承擔業(yè)務主管單位職責。如上所述，國務院扶貧辦、國家林業(yè)局發(fā)布了本單位擔任業(yè)務主管單位以及與境外非政府組織開展其他合作的辦法。不過，從政策的出臺到真正的落地還需要經過一定的過程。目前，國家林業(yè)局先行一步，已經擔任7家代表機構的業(yè)務主管單位，期待國家扶貧辦亦可盡快實現(xiàn)零的突破。在今后法律實施工作中，建議國家推動更多部門做好法律落實和銜接工作，鼓勵各相關部門履行好業(yè)務主管單位職責，并根據自身情況健全完善單位內部開展相關工作的機制。其三，進一步發(fā)揮境外非政府組織監(jiān)督管理工作協(xié)調機制的作用，加強境外非政府組織、公安部門、業(yè)務主管單位三方之間的交流和溝通，同時加強業(yè)務主管單位之間的經驗分享和工作協(xié)調，增強相關主管部門對境外非政府組織相關工作的熟悉程度；其四，充分發(fā)揮第三方咨詢機構支持作用，對于在境外非政府組織管理的各個具體涉及的具體問題，第三方可以提供一些咨詢服務建議。以求通過各方努力，共同規(guī)范和促進境外非政府組織開展各類活動，推動《境外法》進一步發(fā)揮作用。

   （二）境外非政府組織有望進一步發(fā)揮積極作用

 

隨著《境外法》實施工作的推進，將有更多境外非政府組織到中國境內開展非營利活動，參與我國經濟和社會的發(fā)展，境外非政府組織代表機構和臨時活動所涉及的領域也會更加多元?！毒惩夥ā返挠行嵤瑢⒂欣诟鹘M織更好地利用自身資金、專業(yè)知識和管理等方面的經驗，充分發(fā)揮自身價值。

 

首先，境外非政府組織在精準扶貧、脫貧攻堅方面將發(fā)揮積極作用。如上所述，在現(xiàn)有公益類境外非政府組織代表機構中，從事救濟扶貧類工作的機構數量最多。一些專門從事扶貧濟困類工作的境外非政府組織具有多年開展該領域活動的專業(yè)經驗。其在資金、技術與管理經驗方面的優(yōu)勢，可以支持中國同領域的公益組織提升工作能力和成效，有效發(fā)揮社會力量參與脫貧攻堅的重要作用。

 

其次，境外非政府組織在助力我國非營利組織開展國際交往方面具有顯著優(yōu)勢。境外非政府組織在促進我國傳統(tǒng)慈善事業(yè)發(fā)展之外，還可以助力我國“一帶一路”戰(zhàn)略的實施。境外非政府組織代表機構可利用國際發(fā)展經驗和資金優(yōu)勢自行或與境內組織合作開展相關活動，促進“一帶一路”沿線國家項目實施。公安部于2017年5月召開主題座談會，提出會積極聯(lián)合有關部門，研究推動出臺相關政策措施，尤其加大對參與“一帶一路”建設的境外非政府組織的政策支持力度。[8]在2017年11月21日召開的首屆絲綢之路沿線民間組織合作網絡論壇上，習近平主席專門發(fā)賀電，表示希望各國民間組織充分發(fā)揮主人翁精神，為推動“一帶一路”建設、構建人類命運共同體作出應有貢獻。與此同時，民間也舉辦了多場研討和交流活動，探討境外非政府組織在中國民間組織走出去、參與一帶一路建設、加強南南合作與共同推進聯(lián)合會可持續(xù)發(fā)展目標方面的作用。

 

最后，境外非政府組織在經濟發(fā)展、教育、科技、體育、文化等多個領域開展非營利活動，也可助力我國的經濟社會發(fā)展。十九大報告指出，未來我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。美好生活不僅指經濟的增長，也包括教育、科技、體育和文化等多元發(fā)展。境外非政府組織在《境外法》的規(guī)范下也將在發(fā)展教育、促進科學技術交流、支持婦女、殘疾人等各類人群的發(fā)展和平等、促進文化藝術發(fā)展與交流等多個領域開展具體的項目和服務，為助力我國經濟社會發(fā)展方面做出貢獻。

 

后記

 

北師大中國公益研究院慈善法律中心致力于為境內外非政府組織提供政策研究和實務咨詢服務?！毒惩夥钦M織境內活動法》頒布以來，以中、英雙語發(fā)布了《境外NGO法實操問題30問》、《境外NGO法實施進展分析》等多項研究咨詢產品，主辦兩期境外非政府組織交流調研會，邀請境外非政府組織管理辦公室工作人員與境外非政府組織代表進行直接交流。數十家組織通過中心搭建的平臺及提供的咨詢服務在登記備案工作中取得突破和進展。與此同時，中心開發(fā)“首代說新法”系列訪談，通過對成功登記的代表性機構的首席代表進行訪談，分享已登記代表機構的注冊經驗，供更多境外非政府組織參考借鑒。慈善法律中心將在2018年繼續(xù)為《境外法》的順利實施，更多境外非政府組織依法登記備案提供專業(yè)支持。

 

 

注釋：

[1] 本分析報告中數據來源于公安部境外非政府組織辦事服務平臺、各地方公安部門境外非政府組織辦事服務平臺及相關機構微信公眾平臺等公開信息來源，統(tǒng)計截止日期為2017年12月31日。

 

注釋[2]至注釋[5]，及注釋[7]：北師大中國公益研究院慈善法律中心：《境外NGO法實施進展如何？一篇帶你讀懂》，載于善見微信公眾號，https://mp.weixin.qq.com/s/69fi7LnMHbiPQZ4Dd873-w，最后訪問時間：2017年12月26日。

 

[6] 數據統(tǒng)計來自境外非政府組織辦事服務平臺工作動態(tài)。

 

[8]《公安部召開境外非政府組織參與“一帶一路”建設座談會》，境外非政府組織辦事服務平臺，http://ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/view.do?p_articleId=26663&p_topmenu=3&p_leftmenu=1，最后訪問時間：2017年12月21日。