《慈善法》生效在即，慈善信托清算再遇難題
2018-10-26 本站 中國公益研究院 5896

【見言】慈善信托配套實(shí)施細(xì)則正在緊鑼密鼓地制定，不少慈善信托研究機(jī)構(gòu)、信托公司等實(shí)踐單位一直努力為政策制定建言。為幫助大家快速了解并厘清慈善信托的關(guān)鍵議題，相關(guān)機(jī)構(gòu)特為善見供稿，以與讀者共同探討并為政策者制定提供參考。

信托終止后，受托人負(fù)有對(duì)信托事務(wù)進(jìn)行清算的義務(wù)。信托事務(wù)的清算一般包括清收信托財(cái)產(chǎn)的債權(quán)、處置、變現(xiàn)信托財(cái)產(chǎn)、清償信托財(cái)產(chǎn)的債務(wù)、分配信托財(cái)產(chǎn)、制作并提交清算報(bào)告等。由于慈善信托（本文中慈善信托與公益信托不作區(qū)分）涉及社會(huì)公眾利益，且往往有特定管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)察人介入，因此在慈善信托中信托事務(wù)的清算問題至關(guān)重要。

一、《信托法》對(duì)于公益信托清算的規(guī)定

 《信托法》第71條對(duì)公益信托的清算程序有比較具體的規(guī)定，即公益信托終止的，受托人作出的處理信托事務(wù)的清算報(bào)告，應(yīng)當(dāng)經(jīng)信托監(jiān)察人認(rèn)可后，報(bào)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)，并由受托人予以公告。據(jù)此規(guī)定公益信托的清算要經(jīng)過以下四個(gè)步驟：

第一步由受托人作出處理信托事務(wù)的清算報(bào)告；

第二步由信托監(jiān)察人認(rèn)可上述清算報(bào)告；

第三步將該清算報(bào)告報(bào)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)；

第四步由受托人公告上述清算報(bào)告。

只有經(jīng)過上述四個(gè)步驟，一個(gè)公益信托才能經(jīng)過清算而最終合法終止。

二、《慈善法》對(duì)于慈善信托清算的規(guī)定

《慈善法》已于2016年3月16日第十二屆全國人大第四次會(huì)議通過，并將于2016年9月1日生效，該法第44條至第50條對(duì)慈善信托進(jìn)行了規(guī)定，但其中并沒有對(duì)慈善信托清算的規(guī)定，根據(jù)該法第50條規(guī)定慈善信托的設(shè)立、信托財(cái)產(chǎn)的管理、信托當(dāng)事人、信托的終止和清算等事項(xiàng)，《慈善法》第五章未規(guī)定的，適用《慈善法》其他有關(guān)規(guī)定；《慈善法》未規(guī)定的，適用《信托法》的有關(guān)規(guī)定。事實(shí)上，《慈善法》其他各章也沒有關(guān)于慈善信托清算的規(guī)定，因此按照《慈善法》第50條的指引，在慈善信托清算的問題上仍然要適用《信托法》第71條的規(guī)定。

三、新舊法銜接不當(dāng)，慈善信托清算面臨困難

從形式看，按照《慈善法》第50條適用《信托法》第71條來處理慈善信托的清算問題好像沒有問題，事實(shí)上由于關(guān)聯(lián)法條協(xié)調(diào)配合不當(dāng)，慈善信托清算可能面臨困難。

首先，《信托法》第71條要求慈善信托清算必須要經(jīng)過信托監(jiān)察人認(rèn)可，否則無法完成清算。但是根據(jù)《慈善法》第49條是否設(shè)置信托監(jiān)察人可由慈善信托的委托人根據(jù)實(shí)際需要自由裁量。這樣就出現(xiàn)了潛在的法律沖突，如果委托人確實(shí)設(shè)置了信托監(jiān)察人，固然可以按照《信托法》第71條經(jīng)過信托監(jiān)察人認(rèn)可后順利完成清算。但是如果委托人考慮實(shí)際需要沒有設(shè)置信托監(jiān)察人，則實(shí)際上就無法滿足《信托法》第71條必須經(jīng)過監(jiān)察人認(rèn)可的要求，從而無法完成清算，慈善信托無法合法終止。

之所以出現(xiàn)這樣的困難根本原因在于《信托法》第64條強(qiáng)制要求設(shè)置信托監(jiān)察人，因此可以和該法第71條互相配合，但是《慈善法》第49條將是否設(shè)置信托監(jiān)察人的權(quán)利賦予委托人，即由強(qiáng)制設(shè)置改為自由設(shè)置，這種立法態(tài)度的改變沒有在《慈善法》中得到關(guān)聯(lián)法條的支持，即一方面慈善信托設(shè)立時(shí)授權(quán)委托人可以不設(shè)置監(jiān)察人，另一方面又要求信托清算時(shí)必須要有監(jiān)察人認(rèn)可，顯然在立法時(shí)缺乏通盤考慮，存在法律漏洞。

其次，《信托法》第71條還要求公益信托的清算要經(jīng)過公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)，否則不能完成清算。這一規(guī)定是和《信托法》62條的規(guī)定相呼應(yīng)、配合的，因?yàn)榈?/span>62條要求公益信托開始設(shè)立階段必須要公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，那么在公益信托終止清算階段當(dāng)然也要經(jīng)過公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)方可，正所謂“有始有終”，在形式邏輯和價(jià)值判斷上都沒有問題?？墒?/span>目前的問題是《慈善法》第45條已經(jīng)放棄了慈善信托設(shè)立需要公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)事前審批的立場(chǎng)，改為在慈善信托文件簽訂之日起七日內(nèi)向縣級(jí)以上人民政府民政部門備案，即改事前審批制為事后備案制，新法的基本精神顯然是要弱化公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)慈善信托從設(shè)立到終止整個(gè)過程的監(jiān)管權(quán)力。

那么在新設(shè)的慈善信托經(jīng)過向民政部門備案運(yùn)行一段時(shí)間后，是否仍然要經(jīng)過民政部門核準(zhǔn)后才能完成清算就成為一個(gè)重要的問題。此外《信托法》第71條規(guī)定的核準(zhǔn)主體是公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，其可能包括民政、環(huán)保、教育、體育、文物等各種部門，而《慈善法》規(guī)定的備案部門只有縣級(jí)以上民政部門，若原來依照《信托法》由環(huán)保部門審批了一個(gè)以環(huán)保為信托目的的公益信托，則該信托終止清算時(shí)的核準(zhǔn)部門是環(huán)保部門還是民政部門也有進(jìn)一步明確的必要。

為了防止出現(xiàn)上述困難，委托人可能在信托設(shè)立階段就必須設(shè)置一個(gè)信托監(jiān)察人，以確保在清算時(shí)可以得到監(jiān)察人的認(rèn)可。但如此處理等于變相廢止了《慈善法》第49條，從而使新法的立法精神不能實(shí)現(xiàn)。若遵守《慈善法》第49條不設(shè)置信托監(jiān)察人則必然在清算環(huán)節(jié)出現(xiàn)困難。由此慈善信托的清算問題將處于首鼠兩端、左右為難的尷尬境地。

四、擺脫困境的出路

上述困難根源于立法設(shè)計(jì)時(shí)沒有通盤考慮，對(duì)關(guān)聯(lián)法條缺乏體系性思維，進(jìn)而導(dǎo)致小范圍內(nèi)法條之間彼此廢止、形成“血栓”，影響法律的順暢運(yùn)行。在目前立法環(huán)境下，如何使慈善信托能夠順利清算、合法終止關(guān)系到慈善信托的生死存亡，必須在實(shí)操和立法方面盡快解決。

在實(shí)操方面，作為委托人最好在慈善信托設(shè)立時(shí)就設(shè)置信托監(jiān)察人，以防信托終止沒有監(jiān)察人認(rèn)可而無法完成清算，這樣處理雖然變相剝奪了《慈善法》第49條授予委托人自由決定是否設(shè)置監(jiān)察人的權(quán)利，但在目前的立法環(huán)境下也只能不得已而為之。

在立法方面，作為民政部、銀監(jiān)會(huì)等主管部門，在出臺(tái)后續(xù)部門規(guī)章時(shí)應(yīng)當(dāng)明確《慈善法》生效后設(shè)立的慈善信托若沒有設(shè)置信托監(jiān)察人，則無需監(jiān)察人認(rèn)可，若設(shè)置有信托監(jiān)察人，則需經(jīng)過監(jiān)察人認(rèn)可方能清算。至于是否需要經(jīng)過民政部門核準(zhǔn)方能清算完畢，則屬于立法政策的問題，考慮到慈善信托牽涉甚廣，筆者以為還是以經(jīng)過民政部門核準(zhǔn)為宜。對(duì)于《慈善法》生效前設(shè)立的慈善信托清算時(shí)則必須經(jīng)過信托監(jiān)察人認(rèn)可，并由負(fù)責(zé)審批的公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)方可清算終止。

本文作者：張永，清華大學(xué)法學(xué)院2011級(jí)民法學(xué)博士（海德堡大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)），現(xiàn)為百瑞信托有限責(zé)任公司研發(fā)中心研究員、百瑞信托博士后工作站在站博士后，主要研究物權(quán)法、合同法、信托法、家族信托等，郵箱：zhangyong@brxt.net

2005年，百瑞信托公司以8000萬初始資金設(shè)立第一單公益信托“商都建設(shè)項(xiàng)目貸款資金信托計(jì)劃”用于商都遺址保護(hù)工程，此后又已經(jīng)陸續(xù)設(shè)立“鄭州慈善公益信托計(jì)劃”（2008年）、“百瑞仁愛?天使基金1號(hào)集合資金信托計(jì)劃”（2013年）、“百瑞仁愛?瑞祥基金集合資金信托計(jì)劃”（2014年）等信托計(jì)劃。

2015年12月，以1100萬元初始資金設(shè)立的用于救助腦癱兒童的“百瑞仁愛?天使基金1號(hào)集合資金信托計(jì)劃獲得第二屆中國青年志愿者服務(wù)項(xiàng)目大賽銀獎(jiǎng)。