2025年1月，中共中央 國務(wù)院《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）對外發(fā)布，這是我國首個以黨中央、國務(wù)院名義對養(yǎng)老服務(wù)工作進(jìn)行體系化制度設(shè)計的綱領(lǐng)性政策文件，是緊抓積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的窗口機(jī)遇期，構(gòu)建適合我國國情養(yǎng)老服務(wù)體系的重要舉措，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。《意見》定位在“深化改革發(fā)展”上，集中破除養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中遇到的體制機(jī)制性問題，對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的格局、體系、網(wǎng)絡(luò)、機(jī)制等進(jìn)行全方位安排，在多個方面實現(xiàn)改革突破。
一、將養(yǎng)老服務(wù)工作納入各級黨委和政府重要職責(zé)
在《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》中，明確了“堅持黨政主要負(fù)責(zé)人親自抓、負(fù)總責(zé)，強化各級政府落實規(guī)劃的主體責(zé)任，將應(yīng)對人口老齡化有關(guān)工作納入政府工作議事日程和目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容?！币恍┑胤浇⒘?“五級書記抓養(yǎng)老、全省工作一盤棋”的工作機(jī)制，全面部署養(yǎng)老服務(wù)工作。而此次《意見》從中央文件層面，將養(yǎng)老服務(wù)工作從應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略舉措中單獨拿出來，明確將養(yǎng)老服務(wù)工作納入各級黨委和政府的重要職責(zé)，將養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和重要議事日程，體現(xiàn)了黨和國家對養(yǎng)老服務(wù)工作的高度重視，以及養(yǎng)老服務(wù)工作在積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略舉措中的重要地位。在接下來的地方黨委和政府工作中，養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展將會進(jìn)一步推進(jìn)落實。
二、明確強化失能老年人為重點的基本養(yǎng)老服務(wù)
失能老年人是養(yǎng)老服務(wù)的重點人群，失能老年人照護(hù)服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)工作的重中之重。《意見》明確指出，強化失能老年人為重點的基本養(yǎng)老服務(wù)，凸顯了失能老年人照護(hù)的基礎(chǔ)性。在居家服務(wù)方面，將探索建設(shè)具有連續(xù)、穩(wěn)定、專業(yè)服務(wù)功能的家庭養(yǎng)老床位，專為居家失能老年人服務(wù)，開展老年人家庭成員照護(hù)技能培訓(xùn)。在社區(qū)層面則致力于增強專業(yè)照護(hù)、日間照料、康復(fù)護(hù)理、上門服務(wù)等能力。在機(jī)構(gòu)服務(wù)方面，將加強殘疾、失能老年人照護(hù)服務(wù)，著力增加護(hù)理型床位供給，引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)積極收住失能老年人，發(fā)展長期照護(hù)和認(rèn)知障礙老年人照護(hù)服務(wù)。這意味著，圍繞失能老年人照護(hù)，將綜合各種要素和形態(tài)，增加相關(guān)服務(wù)供給。
三、在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展格局中突出社區(qū)的依托作用
根據(jù)《2024年中國民政統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，截至2023年末，在我國2.97億老年人中，有223.5萬老年人生活在各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、29.5萬老年人通過各類社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施解決全托需求?？梢钥吹?，99%的老年人選擇居家養(yǎng)老，居家的老年人日常生活在各種類型的城鄉(xiāng)社區(qū)。此次《意見》明確強化社區(qū)養(yǎng)老依托作用：一是加強社區(qū)層面的專業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，培育社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，提升專業(yè)服務(wù)能力；二是加強社區(qū)治理，促進(jìn)社區(qū)層面的養(yǎng)老服務(wù)供需對接和老年人社會參與。例如，《意見》中明確“村（社區(qū)）兩委要把服務(wù)老年人作為重要職責(zé)，掌握轄區(qū)內(nèi)老年人情況和服務(wù)需求，協(xié)助開展養(yǎng)老服務(wù)”、“構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)，基層群眾性自治組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，社會組織、社會工作者、志愿者等力量參與的社會支持養(yǎng)老服務(wù)格局”。實踐中，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了社區(qū)主導(dǎo)下的“單位社區(qū)智慧養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體”、“一老一小”友好社區(qū)、“五社聯(lián)動”等創(chuàng)新模式和做法。
四、明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)支撐作用和分類改革
養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)資源最為集中的場所，有專業(yè)的人才隊伍、設(shè)施和管理，在養(yǎng)老服務(wù)體系中具有專業(yè)支撐作用。隨著社會力量的發(fā)展，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已經(jīng)從以傳統(tǒng)的敬老院和社會福利院等公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主，轉(zhuǎn)變成社會力量發(fā)揮主體作用，企業(yè)類型和民辦非企業(yè)單位類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐漸增多。在功能定位上，《意見》強調(diào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的長期照護(hù)能力，增加護(hù)理型床位，并首次從老年人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力角度，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)劃分出兜底保障型、普惠支持型、完全市場型三種類型，引導(dǎo)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)找準(zhǔn)定位，完善供給結(jié)構(gòu)。
五、打破養(yǎng)老服務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中的部門條塊分割
養(yǎng)老服務(wù)工作涉及多個部門和機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作。以老年人能力評估為例，對老年人的能力進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的評估，是老年人享受相關(guān)政策和服務(wù)的依據(jù)和先決條件。近年來，民政、衛(wèi)健、醫(yī)保等部門分別從養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理、長期護(hù)理保險的需要，開發(fā)了不同類型的評估標(biāo)準(zhǔn)。例如，在老年人能力評定方面，主要有民政部牽頭制定的國家標(biāo)準(zhǔn)《老年人能力評估規(guī)范》（GB/T 42195-2022），國家衛(wèi)健委制定的《老年人能力評估標(biāo)準(zhǔn)表（試行）》，以及國家醫(yī)保局制定的《長期護(hù)理失能等級評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。從老年人的視角出發(fā)，要求同時符合上述政策的對象分別參與評估，不僅會給老年人帶來諸多不便，也會導(dǎo)致資源的重復(fù)使用和浪費，影響了評估的效率和準(zhǔn)確性。此次《意見》提出“完善老年人能力綜合評估制度，評估結(jié)果全國范圍互認(rèn)、有關(guān)部門按需使用。” 這將打破部門之間的條塊分割，促進(jìn)政策銜接和服務(wù)優(yōu)化。
六、首次在中央文件中實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)和殘疾人照護(hù)銜接上的突破
隨著殘疾人家庭的老齡化，“老年父母+殘疾子女”的特殊照護(hù)需求也日益突出。在原有的政策上，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要解決老年人的養(yǎng)老服務(wù)問題，且多數(shù)不具備提供殘疾人照護(hù)服務(wù)的能力。此次《意見》提出，將探索“老年父母+殘疾子女”家庭共同入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或其他照護(hù)機(jī)構(gòu)，支持有能力的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收住重度殘疾人。這是首次在中央文件中明確“老”與“殘”照護(hù)服務(wù)政策的銜接。在地方探索上，北京堅持老殘兒一體化的福利體系設(shè)計，60歲以下重度殘疾人可以到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)托養(yǎng)照護(hù)，并鼓勵殘疾人托養(yǎng)所與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施合并設(shè)置。上海推動在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中設(shè)置 “老養(yǎng)殘照護(hù)單元”試點工作，為“老養(yǎng)殘家庭”提供兼顧老年人和殘疾人子女不同需求的機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)。隨著《意見》的發(fā)布以及后續(xù)相關(guān)配套政策的出臺，未來將會引導(dǎo)一批養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擴(kuò)大殘疾人照護(hù)服務(wù)供給。
七、加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板
2024年6月，民政部等22個部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)意見》，成為首個在國家層面專門對發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)作出總體性、系統(tǒng)性部署的文件?！兑庖姟窂狞h中央、國務(wù)院的高度，進(jìn)一步提出“加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板”，并從戰(zhàn)略、設(shè)施、服務(wù)項目、崗位設(shè)置、城鄉(xiāng)協(xié)作等方面提出明細(xì)要求。近年來，養(yǎng)老服務(wù)成熟的模式主要在城市，但農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)與城市有諸多不同，不能簡單照搬?！兑庖姟愤€特別在財政支持政策中明確“開展縣域養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新試點，支持試點地區(qū)優(yōu)化資源配置?！痹诳h域養(yǎng)老服務(wù)體系的打造中，既要用好專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)資源的優(yōu)勢，同時又注重符合農(nóng)村特點的互助等形式。
八、明確提出區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的發(fā)展要求
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國家的重大戰(zhàn)略。近年來，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝等區(qū)域都在不同程度上推動養(yǎng)老服務(wù)的一體化，從政府協(xié)議框架、政策對接、標(biāo)準(zhǔn)互通、行業(yè)聯(lián)盟、研討交流等多個方面開展實務(wù)推動?！兑庖姟诽岢?，完善養(yǎng)老服務(wù)補貼異地結(jié)算、服務(wù)資源對接等機(jī)制，推進(jìn)京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等養(yǎng)老服務(wù)一體化等舉措。這將進(jìn)一步推動區(qū)域養(yǎng)老政策銜接和資源對接，加快一體化步伐。
本文作者：成緋緋 北京師范大學(xué)中國公益研究院助理院長兼養(yǎng)老研究中心主任
原文刊載于《中國民政》 2025年1月下刊。轉(zhuǎn)載請注明來源和作者。
