民生觀察 | 建設(shè)普惠養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò) 布局建設(shè)區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心成多地重點(diǎn)工作
2024-05-16 1012

按照國(guó)務(wù)院關(guān)于“十四五”老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃的要求，到2025年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心建有率達(dá)到60%，與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)功能互補(bǔ)，共同構(gòu)建“一刻鐘”居家養(yǎng)老服務(wù)圈。近年來(lái)，地方發(fā)展呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一、地方區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心多數(shù)通過(guò)“全托+資源統(tǒng)籌”輻射居家社區(qū)服務(wù)


根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)劃要求，區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層級(jí)的全日托養(yǎng)、日間照料、上門服務(wù)、供需對(duì)接、資源統(tǒng)籌等功能養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或養(yǎng)老服務(wù)綜合體。從省級(jí)層面的推動(dòng)進(jìn)程來(lái)看，多地“區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心”的設(shè)施名稱有所不同。北京與中央文件在名稱上保持一致；上海提出社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的樞紐和平臺(tái)“社區(qū)綜合為老服務(wù)中心”作為街鎮(zhèn)層面的綜合體，日照機(jī)構(gòu)、長(zhǎng)者照護(hù)之家、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、助餐場(chǎng)所設(shè)施等均納入綜合體內(nèi)統(tǒng)一管理。江蘇、山東等將城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分開。甘肅、寧夏等則以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心”命名。山西、遼寧等是“街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心或?yàn)槔戏?wù)綜合體”。


從功能定位來(lái)看，各地區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心發(fā)揮統(tǒng)籌職責(zé)，逐漸發(fā)展成為樞紐型養(yǎng)老服務(wù)綜合體。據(jù)不完整統(tǒng)計(jì)，全國(guó)除河北、黑龍江、安徽、四川、西藏等地沒(méi)有明確街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心（養(yǎng)老服務(wù)綜合體）行政功能外，其余省份均有明確定位。其中，北京重點(diǎn)打造三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，明確提出街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心是街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)的樞紐型養(yǎng)老服務(wù)綜合體，基本功能分區(qū)包括托養(yǎng)服務(wù)區(qū)、社區(qū)餐廳、老年學(xué)堂、醫(yī)養(yǎng)服務(wù)區(qū)、綜合服務(wù)區(qū)等。天津、遼寧、上海、海南、新疆依托社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)打造街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)養(yǎng)老服務(wù)綜合體，采取“嵌入式機(jī)構(gòu)+”的方式配置，在服務(wù)功能上具備全托、日托、上門服務(wù)、居家探訪、失能老人幫扶、老年人能力評(píng)估、人員培訓(xùn)、老年用品體驗(yàn)、養(yǎng)老服務(wù)顧問(wèn)等綜合功能。山東、湖北、湖南、廣東、云南等地區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心在提供綜合服務(wù)基礎(chǔ)上還兼顧對(duì)下指導(dǎo)功能。


二、區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)納入地方立法、規(guī)劃，北京等24省份明確建設(shè)指標(biāo)


“區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心”方面的省級(jí)政策各有差異。多數(shù)省份將“區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心”納入全省養(yǎng)老服務(wù)體系/網(wǎng)絡(luò)或者“十四五”養(yǎng)老規(guī)劃整體設(shè)計(jì)。北京、上海、江蘇、湖南、陜西、甘肅最為突出，在法規(guī)、養(yǎng)老相關(guān)規(guī)劃、專項(xiàng)政策或地標(biāo)同步推進(jìn)。北京于2024年連發(fā)三文，進(jìn)一步明確街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)原則與程序、功能布局與規(guī)模、運(yùn)營(yíng)模式、驗(yàn)收評(píng)估、支持保障等。上海自2014年開始探索社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)，《上海市老年人權(quán)益保障條例》明確社區(qū)綜合為老服務(wù)平臺(tái)建設(shè)要求，同時(shí)，還出臺(tái)專項(xiàng)政策，統(tǒng)一社區(qū)綜合為老服務(wù)中心標(biāo)識(shí)?，F(xiàn)基本形成每個(gè)街鎮(zhèn)“1個(gè)社區(qū)綜合為老服務(wù)中心+若干個(gè)社區(qū)托養(yǎng)設(shè)施+居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目”的服務(wù)體系。江蘇圍繞區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)面向城市和農(nóng)村分別出臺(tái)了規(guī)范，并制定了地方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步推動(dòng)城市街道綜合性養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。



在發(fā)展目標(biāo)上，以十四五末為期，共有24個(gè)省份公開明確建設(shè)指標(biāo)，其中，山西、湖南、海南、甘肅、黑龍江、安徽、陜西、福建、湖北、廣東、四川、寧夏、新疆13省份均提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）范圍區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心或具備綜合功能的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率達(dá)到60%，北京、天津、江蘇、江西、重慶5省份提出全覆蓋，北京計(jì)劃今年建設(shè)100家區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)全覆蓋。吉林、山東、廣西、貴州、云南5省份則區(qū)分城市及農(nóng)村建有率，提出街道區(qū)域性綜合養(yǎng)老服務(wù)中心覆蓋率100%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域性綜合養(yǎng)老服務(wù)中心60%以上；上海沒(méi)有體現(xiàn)建成率，在規(guī)劃中為數(shù)量指標(biāo)，建設(shè)街鎮(zhèn)養(yǎng)老綜合體總量500家。


三、場(chǎng)地是核心要素，北京、重慶等地力度加大提供場(chǎng)地便利與政策扶持


場(chǎng)地來(lái)源呈現(xiàn)多樣化特征。根據(jù)地方出臺(tái)的政策法規(guī)，區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心場(chǎng)地來(lái)源基本可分為3種途徑：第一種為免費(fèi)提供場(chǎng)地型，如北京的養(yǎng)老服務(wù)中心原則上由屬地政府無(wú)償提供設(shè)施，采取以空間換服務(wù)的方式為老年人提供綜合性、普惠性養(yǎng)老服務(wù)。第二種為綜合型，是大多數(shù)地區(qū)采取的方式。如天津采取社會(huì)力量新建+閑置資源改建+照料中心和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)升級(jí)+小區(qū)配套配建的方式，拓寬場(chǎng)地來(lái)源。江蘇通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)、委托運(yùn)營(yíng)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等方式參與農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心改造建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理。重慶通過(guò)購(gòu)置+租賃+國(guó)有閑置資產(chǎn)收回等方式，建設(shè)街道社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心（站），對(duì)利用轄區(qū)內(nèi)國(guó)有閑置資源建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的，可低償或無(wú)償使用，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)和居家上門服務(wù)企業(yè)（組織）免征增值稅。第三種為改擴(kuò)建型，在農(nóng)村地區(qū)廣泛應(yīng)用。如上海鼓勵(lì)利用農(nóng)村存量資源開展改造鄉(xiāng)村長(zhǎng)者照護(hù)之家，并明確表示各區(qū)縣根據(jù)實(shí)際，制定必要的建設(shè)補(bǔ)貼與運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制，在硬件建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、人員配備等方面，統(tǒng)籌財(cái)力安排予以支持。重慶在鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)層面提出依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、老年活動(dòng)中心等農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃布局。湖南、甘肅、陜西采取改造提升空置養(yǎng)老設(shè)施、閑置公共用房等方式解決場(chǎng)地問(wèn)題。


從場(chǎng)地規(guī)模來(lái)看，北京、天津、內(nèi)蒙、廣西、重慶明確要求建筑面積大小。其中，北京要求建筑面積原則上不少于2000平方米，政府無(wú)償提供設(shè)施、以空間換服務(wù)；對(duì)場(chǎng)地的規(guī)模要求最大。天津要求建筑面積一般不低于1000平方米，其余省份均要求建筑面積在1500平方米上下。不同地區(qū)的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心在場(chǎng)地的安排上根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件、人口結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)需求等實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，會(huì)有更多的財(cái)力支持養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)和發(fā)展；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，會(huì)更側(cè)重于政策引導(dǎo)和機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)社會(huì)資本的投入。


四、地方建設(shè)進(jìn)展各異，天津、安徽、山東等11省份完成既定目標(biāo)


從完成進(jìn)展情況來(lái)看，通過(guò)網(wǎng)上公開報(bào)道不完全檢索顯示，天津、浙江、安徽、江西、山東、河南、廣東、廣西、四川、貴州、甘肅11個(gè)省份提前完成建設(shè)指標(biāo)。天津、安徽、山東進(jìn)展較突出，具體來(lái)看，2023年天津全市街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)養(yǎng)老服務(wù)綜合體總數(shù)達(dá)180個(gè)，覆蓋率超70%；安徽街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）養(yǎng)老服務(wù)中心1515個(gè)，占比86%；山東鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心覆蓋率均達(dá)到100%。此外，上海、江蘇接近完成目標(biāo)，具體來(lái)看，截至2023年底，上海建設(shè)社區(qū)綜合為老服務(wù)中心459家，今年將新建40家社區(qū)綜合為老服務(wù)中心，并納入民心工程項(xiàng)目之一。江蘇已建成街道綜合性養(yǎng)老服務(wù)中心493個(gè)，按照到2025年每個(gè)街道建成1個(gè)目標(biāo)，現(xiàn)建有率在95%左右，加快推動(dòng)“蘇適養(yǎng)老”服務(wù)體系建設(shè)。總體來(lái)看，各省均在以不同形式建設(shè)具有區(qū)域性、綜合性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建形成便捷化、多樣化、功能化的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。



五、運(yùn)營(yíng)主體社會(huì)化，已呈區(qū)域連鎖發(fā)展格局


從區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心的運(yùn)營(yíng)來(lái)看，多數(shù)省份均支持通過(guò)公建民營(yíng)、公辦民助、委托運(yùn)營(yíng)等方式做好區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)營(yíng)。目前已經(jīng)出現(xiàn)多類市場(chǎng)主體運(yùn)行模式并呈現(xiàn)區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)。


在北京國(guó)資獨(dú)占鰲頭，2024年1月，北京康養(yǎng)承接運(yùn)營(yíng)的北京市首家區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心——北京市海淀區(qū)紫竹院街道養(yǎng)老服務(wù)中心正式運(yùn)營(yíng)；隨后又中標(biāo)了北京市西城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心的運(yùn)營(yíng)權(quán)。北京康養(yǎng)成立于2022年，通過(guò)劃轉(zhuǎn)方式整合接收了京煤集團(tuán)“金泰頤壽軒”（11個(gè)養(yǎng)老實(shí)體）、北京國(guó)資公司“誠(chéng)和敬”（2個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和近百家驛站）等市屬國(guó)企養(yǎng)老業(yè)務(wù)，以及北京市首批6家、北戴河地區(qū)首批4家培療機(jī)構(gòu)改革資產(chǎn)。未來(lái)幾年北京康養(yǎng)將會(huì)在北京市區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮重要作用。同時(shí)，像寸草春暉、保利等國(guó)資以及泰康之家等險(xiǎn)資也在積極參與區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心的運(yùn)營(yíng)。天津在政府主導(dǎo)下區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心遍地開花，在運(yùn)營(yíng)方面召開金融、企業(yè)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)三方對(duì)接會(huì)，爭(zhēng)取資金、場(chǎng)地和管理等社會(huì)資源，推動(dòng)企業(yè)與綜合體建設(shè)對(duì)接、服務(wù)與需求對(duì)接。上海鼓勵(lì)多元主體參與，公辦民營(yíng)發(fā)展迅速。早在2016年上海已經(jīng)出臺(tái)綜合為老服務(wù)中心政策，截至2022年底，全市有社區(qū)綜合為老服務(wù)中心428個(gè)，其中公辦409個(gè)，社會(huì)辦19個(gè)。運(yùn)營(yíng)方諸如紅日、愛以德、愛照護(hù)等上海本地品牌為主。江蘇政府主導(dǎo)，企業(yè)參與。江蘇連鎖養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)如朗詩(shī)常青藤、銀城康養(yǎng)、九如城等企業(yè)參與了城市街道綜合性養(yǎng)老服務(wù)中心的運(yùn)營(yíng)。浙江由政府投資、專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，公開招標(biāo)，各取所長(zhǎng)。如綠康醫(yī)養(yǎng)、國(guó)葉健康等企業(yè)中標(biāo)過(guò)街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心的運(yùn)營(yíng)權(quán)。廣州鼓勵(lì)多種方式參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。華邦美好家園中標(biāo)多個(gè)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心項(xiàng)目。2023年1月廣州慈愛嘉養(yǎng)老服務(wù)中心中標(biāo)增城區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目；11月海珠區(qū)民政局和廣州雍美養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)有限公司正式簽訂《海珠區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)營(yíng)合同》。重慶政府支持引導(dǎo)社會(huì)資本參與，連鎖企業(yè)進(jìn)入。全國(guó)連鎖品牌光大百齡幫和當(dāng)?shù)剡B鎖品牌宏善、合展是區(qū)域主要的養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)營(yíng)力量。

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統(tǒng)籌：高華俊

責(zé)編：李靜 張棟

編輯：張兆文哲

文章來(lái)源：民德咨詢