社會(huì)引領(lǐng) | 政府購買服務(wù)減少，兒童政策正在關(guān)注這些領(lǐng)域
2024-07-25 1181


長(zhǎng)期從事兒童公益服務(wù)的機(jī)構(gòu)，是否感覺到政策正在轉(zhuǎn)向？無論是國(guó)家層面還是地方層面，均已釋放出明確的信號(hào)：兒童福利與保護(hù)政策的關(guān)注點(diǎn)正在從基本生存保障轉(zhuǎn)向發(fā)展和保護(hù)。


在這一背景下，一線服務(wù)類社會(huì)組織的資金來源、業(yè)務(wù)模式甚至機(jī)構(gòu)定位正在或?qū)⒁{(diào)整。這一過程中，如何應(yīng)對(duì)環(huán)境變化帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)？應(yīng)該扮演好什么樣的角色？往哪個(gè)方向發(fā)展？帶著這些問題，我們專訪了北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院副院長(zhǎng)徐珊。

*備注：本文僅代表作者觀點(diǎn)，不代表本機(jī)構(gòu)立場(chǎng)。照片由受訪者提供。


文 | 顧右左



徐珊

北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院副院長(zhǎng)


政策呈現(xiàn)三大特點(diǎn)


問：兒童福利和保護(hù)政策近些年發(fā)生了哪些變化？背后的理念和思路是什么？


徐珊：最重要的政策變化就是修訂未成年人保護(hù)法，它指引著長(zhǎng)期發(fā)展的方向。


從大福利視角（不局限于民政工作范圍）來看，政策變化有幾個(gè)特點(diǎn)：


一是覆蓋人群數(shù)量持續(xù)拓展。孤兒、留守兒童、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童……這些群體相繼被納入覆蓋范圍，政策可覆蓋能力增強(qiáng)。


特別是去年底至今，政府對(duì)流動(dòng)兒童群體的關(guān)注正在加強(qiáng)。最近，各省份正在部署流動(dòng)兒童、留守兒童摸排工作，政策將流動(dòng)兒童、留守兒童視為一個(gè)整體，意味著政策覆蓋人群擴(kuò)大，回應(yīng)需求也比過去更完整、更全面。


二是兒童政策的“聚焦點(diǎn)”在持續(xù)變化。從基礎(chǔ)生存保障到安全、保護(hù)，再到身心健康、全面發(fā)展，這一過程中，兒童需求不斷變化，政策在及時(shí)回應(yīng)新問題。


例如，疫情防控期間，政策回應(yīng)困境兒童監(jiān)護(hù)的獨(dú)特需求；去年下半年，民政部等部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童心理健康關(guān)愛服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》1，明確了加強(qiáng)心理健康教育、開展心理健康監(jiān)測(cè)、及早開展有效關(guān)愛、暢通轉(zhuǎn)介診療通道、強(qiáng)化跟進(jìn)服務(wù)幫扶等系列措施。


三是兒童政策長(zhǎng)中短期兼?zhèn)洹?/span>未保法是長(zhǎng)期規(guī)劃，在每個(gè)階段或年度，政策還會(huì)回應(yīng)新問題。


尤需注意的是，2023年底，民政部聯(lián)合14個(gè)部門印發(fā)《農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)質(zhì)量提升三年行動(dòng)方案》2，它是一項(xiàng)中短期政策。在方案中，我們能看出一些特點(diǎn)：既有逐步完善制度、建設(shè)專業(yè)化隊(duì)伍等內(nèi)容，又有對(duì)心理健康等新問題的回應(yīng)。


方案重點(diǎn)關(guān)注心理健康、家庭監(jiān)護(hù)、防欺凌等發(fā)展類、保護(hù)類需求，重視專業(yè)服務(wù)，并明確了各部門職責(zé)，更加系統(tǒng)地看待兒童需求，更強(qiáng)調(diào)多部門聯(lián)動(dòng)。


心理健康服務(wù)待做深


問：你剛才提到的兒童心理健康現(xiàn)在廣受關(guān)注，政策是如何回應(yīng)的？


徐珊：除了剛才提到的《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童心理健康關(guān)愛服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，還有多項(xiàng)重要政策。我舉幾個(gè)例子：


《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021-2030年）》3明確，要增強(qiáng)兒童心理健康服務(wù)能力，提升兒童心理健康水平，并將兒童健康理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策中。


2023年4月，教育部等17部門發(fā)布《全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)生心理健康工作專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃（2023-2025年）》4，提出通過五育并舉促進(jìn)心理健康。


各地也出臺(tái)了不少政策。例如，杭州市今年出臺(tái)了加強(qiáng)困境兒童等特殊群體心理健康關(guān)愛的“15條”5， 要建立“全方位推動(dòng)、全景式覆蓋、全過程呵護(hù)、全鏈條賦能、全社會(huì)參與”的服務(wù)體系。


問：據(jù)你觀察，目前一線服務(wù)類社會(huì)組織是如何響應(yīng)兒童心理健康需求的？


徐珊：公益項(xiàng)目數(shù)量不少，但一些扎根社區(qū)的小規(guī)模社會(huì)組織，服務(wù)較為淺層。今年3月，我們征集了30余個(gè)兒童心理健康公益項(xiàng)目案例，這些項(xiàng)目回應(yīng)了不少兒童和家庭在心理健康方面的需求，但由于資金量較少、服務(wù)周期受到限制、缺少專業(yè)支持等原因，導(dǎo)致一些社會(huì)組織所做的事情比較有限，同質(zhì)化高，專業(yè)度不足。


問：如何才能避免同質(zhì)化并提升專業(yè)度？


徐珊：我認(rèn)為服務(wù)應(yīng)該分層級(jí)。我們不能要求一線服務(wù)者都是心理學(xué)專家，因此，行業(yè)研究和服務(wù)體系建設(shè)非常重要，應(yīng)明確每個(gè)層級(jí)扮演什么角色、回應(yīng)哪些需求。


許多小規(guī)模社會(huì)組織通過政府購買服務(wù)獲取資金，他們往往追求具有完整鏈條的項(xiàng)目：既有個(gè)案又有小組活動(dòng)，既有親子互動(dòng)又有夏令營(yíng)活動(dòng)，甚至嘗試大型倡導(dǎo)。內(nèi)容豐富，但每項(xiàng)都淺嘗輒止。


其實(shí)，小規(guī)模社會(huì)組織未必要追求“大而全”，精細(xì)化和專業(yè)化是方向，做深做細(xì)解決某些小問題也非常好，例如助力解決一年級(jí)小朋友入學(xué)后適應(yīng)環(huán)境問題、鄉(xiāng)村學(xué)校寄宿學(xué)生互助成長(zhǎng)問題等。


我們需要社會(huì)組織在不同層級(jí)解決問題，有的機(jī)構(gòu)開展基礎(chǔ)性的預(yù)防類服務(wù)，有的機(jī)構(gòu)致力于專業(yè)性更強(qiáng)的干預(yù)性服務(wù)。要形成這一局面，僅靠一線社會(huì)組織自身是不行的，需要政府、資助型基金會(huì)、執(zhí)行類社會(huì)組織、捐贈(zèng)方等形成共識(shí)，支持不同規(guī)模、不同定位、提供不同服務(wù)內(nèi)容的社會(huì)組織，共建分層分類的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。


政府購買“前推”

社會(huì)捐贈(zèng)“后撤”


問：政策變化對(duì)一線公益服務(wù)組織產(chǎn)生的主要影響是什么？


徐珊：政策關(guān)注的方向不同了，政府購買服務(wù)的方向和內(nèi)容也會(huì)調(diào)整，社會(huì)組織的項(xiàng)目和業(yè)務(wù)會(huì)受到影響。


這個(gè)變化既有積極的一面，也會(huì)產(chǎn)生一些挑戰(zhàn)。

政府和社會(huì)組織“一盤棋”能更好地形成合力。兩者互相補(bǔ)充，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，可確保社會(huì)組織及時(shí)跟上新的需求和變化，助力政策產(chǎn)生實(shí)效。


這幾年，需求變化很快，社會(huì)組織在跟上變化的同時(shí)如何保持專業(yè)度，還要注意不被臨時(shí)變化帶偏機(jī)構(gòu)發(fā)展核心方向，確實(shí)挺難。


問：政府購買服務(wù)資金減少，對(duì)兒童服務(wù)類公益機(jī)構(gòu)有何影響？


徐珊：政府采購確實(shí)在減少，社會(huì)組織尋求更多社會(huì)捐贈(zèng)，而社會(huì)捐贈(zèng)往往更偏向于救助與幫扶式公益，對(duì)發(fā)展類和保護(hù)類的關(guān)注度相對(duì)較低。


問：這就產(chǎn)生了一個(gè)有趣的話題：社會(huì)組織尋求更多社會(huì)捐贈(zèng)資源，業(yè)務(wù)會(huì)從發(fā)展和保護(hù)類向救助和幫扶類“后撤”？


徐珊：我認(rèn)為，這兩年服務(wù)確實(shí)呈現(xiàn)出“后撤”的趨勢(shì)。


問：政府購買“前推”，社會(huì)捐贈(zèng)“后撤”，這就產(chǎn)生了理念和資源上的張力。


徐珊：無論哪個(gè)階段，兒童福利政策一直在往前推進(jìn)，或強(qiáng)勢(shì)或稍緩。政策關(guān)注發(fā)展和保護(hù)并不意味著忽略了基礎(chǔ)保障。整體上，兒童福利政策的輻射范圍越來越廣，保障水平也在逐年提升。


如果我們希望更好地發(fā)揮社會(huì)力量的作用，就需要有效的倡導(dǎo)和引導(dǎo)，幫助關(guān)注者了解和思考到底如何支持解決相關(guān)社會(huì)問題；也希望資助型基金會(huì)在捐贈(zèng)人引導(dǎo)和項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)等方面發(fā)揮更專業(yè)的作用。


總之，如果想徹底解決問題，不能只由社會(huì)組織這個(gè)“終端”去解決，而應(yīng)形成系統(tǒng)合力。


公益組織如何適應(yīng)政策環(huán)境？


問：公益組織如何適應(yīng)新的政策環(huán)境？有哪些好的做法和經(jīng)驗(yàn)？


徐珊：政策從基本生存保障轉(zhuǎn)向發(fā)展和保護(hù)，我認(rèn)為是好的轉(zhuǎn)變。在變化中，社會(huì)組織應(yīng)提升服務(wù)專業(yè)度。


我們注意到，很多時(shí)候，政策與一線社會(huì)組織服務(wù)存在“不完美匹配”現(xiàn)象。政府購買服務(wù)的目的是期待社會(huì)組織配合政策落實(shí)和發(fā)展，然而在實(shí)際操作中，由于專業(yè)度、政策理解、資金設(shè)置等問題，一些服務(wù)未能有效回應(yīng)政策關(guān)注。在這種情況下，政府相關(guān)部門可能會(huì)認(rèn)為，投入大量經(jīng)費(fèi)、孵化或支持大量社會(huì)組織，效果難達(dá)預(yù)期。


我認(rèn)為，需要一些具備轉(zhuǎn)化能力的中介力量如樞紐型社會(huì)組織、本地技術(shù)團(tuán)隊(duì)等介入，而專業(yè)服務(wù)供給的任務(wù)不能完全由一線服務(wù)類社會(huì)組織完成，因?yàn)樗麄円残枰芏嘀С帧?/p>


例如，中共佛山市南海區(qū)委政法委牽頭建立的兒童心理健康服務(wù)機(jī)制（詳情點(diǎn)此），社會(huì)組織獲得了未保中心、心理學(xué)專家、志愿者團(tuán)隊(duì)等多方支持，合力打造青少年心理健康全生命周期服務(wù)體系。


扮演好“兩大角色”


問：在當(dāng)前政策環(huán)境下，兒童服務(wù)類公益組織的角色定位是什么？


徐珊：我認(rèn)為，無論在哪個(gè)階段，社會(huì)組織應(yīng)該扮演好兩個(gè)角色：一是政府基本公共服務(wù)的補(bǔ)充者；二是先行先試的探索者。


許多工作之所以能夠落實(shí)為政策，是因?yàn)檫M(jìn)行了先期試驗(yàn)。小型社會(huì)組織在具體服務(wù)層面試驗(yàn)，大型公益機(jī)構(gòu)則探索相關(guān)領(lǐng)域下一步發(fā)展的方向。即使是試錯(cuò)，也非常有意義。先行試驗(yàn)既可以是純民間的社會(huì)行為，也可以與政府互動(dòng)。


例如，兒童主任制度的出臺(tái)源于政府、社會(huì)組織之間的合作試點(diǎn)以及持續(xù)倡導(dǎo)。從試點(diǎn)到形成政策，有幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：首先，對(duì)問題的準(zhǔn)確判斷非常重要，試點(diǎn)工作參考了“赤腳社工”的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，又有國(guó)際視角；其次是項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)；此外，還有專業(yè)力量的參與，保持著多方視角。


小規(guī)模機(jī)構(gòu)探索具體服務(wù)技術(shù)和社區(qū)服務(wù)模式也非常重要。


我們倡導(dǎo)五社聯(lián)動(dòng)，就需要這樣的探索。以重慶市石井坡街道中心灣社區(qū)為例，這是一個(gè)特鋼廠廠區(qū)，比較老舊，有著熟人社會(huì)的基礎(chǔ)，社區(qū)動(dòng)員各個(gè)年齡段的社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)，組建不同主題的志愿者團(tuán)隊(duì)，解決多個(gè)問題；通過購買社工機(jī)構(gòu)服務(wù)，惠及青少年、老年人群體，孩子們參與了墻面美化等社區(qū)環(huán)境改造活動(dòng)，成為社區(qū)“小主人”。這一治理模式具備在其他類似社區(qū)和單位社區(qū)進(jìn)行復(fù)制的可能性。


縣域機(jī)構(gòu)應(yīng)找準(zhǔn)“框架”中的定位


問：下一步，兒童福利和保護(hù)政策發(fā)展將有哪些趨勢(shì)？


徐珊：政策仍將向發(fā)展和保護(hù)的方向發(fā)展。我認(rèn)為，下一步，對(duì)家庭監(jiān)護(hù)需求的精準(zhǔn)化和專業(yè)化回應(yīng)、縱向和橫向服務(wù)機(jī)制建設(shè)會(huì)是重點(diǎn)。


隨著兒童主任制度的確立，縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)體系結(jié)構(gòu)基本形成。下一步的重點(diǎn)是精準(zhǔn)化服務(wù)內(nèi)容的填充。開展哪些服務(wù)？專業(yè)度是什么？以哪些標(biāo)準(zhǔn)開展服務(wù)？每項(xiàng)服務(wù)的邊界和工作流程是什么？這些將繼續(xù)完善。


以家庭監(jiān)護(hù)為例，社會(huì)組織可以為家長(zhǎng)提供養(yǎng)育技術(shù)支持，明確問題篩查標(biāo)準(zhǔn)、回應(yīng)方式、回應(yīng)強(qiáng)度等，做好預(yù)防工作；假如篩查出問題，應(yīng)明確問題解決層級(jí)、購買哪些社會(huì)服務(wù)、哪些問題應(yīng)通過社工站或社會(huì)組織回應(yīng)等；如果是更嚴(yán)重的個(gè)案，應(yīng)明確與各方協(xié)作時(shí)自身提供哪些服務(wù)。


問：也就是說，縣域的未保服務(wù)已有基本框架，社會(huì)組織應(yīng)清楚自己的服務(wù)處于什么層級(jí)和位置，從哪些“點(diǎn)”上發(fā)力。


徐珊：兒童服務(wù)類社會(huì)組織應(yīng)該對(duì)這個(gè)框架有基本認(rèn)知，才能更好地發(fā)揮作用和發(fā)展自身。


以江蘇省張家港市（深度解析文章點(diǎn)此）為例，從縱向的“社區(qū)-街道-區(qū)縣”到橫向的部門聯(lián)動(dòng)，構(gòu)成了一個(gè)政府、社會(huì)組織、專業(yè)心理咨詢師參與的未保服務(wù)體系和框架。社會(huì)組織在干預(yù)保護(hù)、分級(jí)服務(wù)、志愿服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)?shù)匦纬闪苏块T主導(dǎo)，社會(huì)組織協(xié)同，社會(huì)力量參與的未成年人關(guān)愛保護(hù)服務(wù)格局。在這個(gè)體系中，社會(huì)組織明確了自己的服務(wù)匹配哪些具體需求，就可以向著更加專業(yè)化、精細(xì)化、精準(zhǔn)化的方向發(fā)展。


參考資料：

1. 《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童心理健康關(guān)愛服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》

https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202311/content_6913516.htm

2. 《農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)質(zhì)量提升三年行動(dòng)方案》

https://www.mca.gov.cn/n2623/n2687/n2696/n2746/c1662004999979996863/content.html

3.《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021-2030年）》

https://baike.baidu.com/item/%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E5%84%BF%E7%AB%A5%E5%8F%91%E5%B1%95%E7%BA%B2%E8%A6%81/58670846?fr=ge_ala

4.《全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)生心理健康工作專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃（2023-2025年）》

https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202305/content_6857361.htm

5. 關(guān)于印發(fā)《杭州市加強(qiáng)困境兒童等特殊群體心理健康關(guān)愛服務(wù)工作的15條措施》的通知

https://mz.hangzhou.gov.cn/art/2024/4/11/art_1582998_58939860.html


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統(tǒng)籌：高華俊

責(zé)編：李靜 張棟

編輯：李小楠

文章來源：南都公益基金會(huì)