新發(fā)展階段社會(huì)政策 | 強(qiáng)制報(bào)告制度出臺(tái)半年，成效幾何？
2021-03-09 3091

Q:當(dāng)前，我國(guó)未成年人保護(hù)工作面臨什么困難？各級(jí)政府和社會(huì)力量都做出了什么嘗試和努力？

 

A:我國(guó)的未成年人保護(hù)工作的難點(diǎn)一直以來(lái)都是集中在“預(yù)防、報(bào)告、干預(yù)和救助”四個(gè)方面。其中，預(yù)防和報(bào)告機(jī)制一直是重中之重，但無(wú)論是兒童家暴、校園欺凌還是網(wǎng)絡(luò)成癮問(wèn)題，我國(guó)的預(yù)防和報(bào)告機(jī)制都有待完善。如果兒童受到傷害，很多時(shí)候政府部門沒(méi)辦法及時(shí)獲悉，所以干預(yù)和救助有滯后性。即使是社會(huì)組織或社工組織，如果沒(méi)有系統(tǒng)性的預(yù)防和報(bào)告機(jī)制，她/他們也很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)兒童侵害的情況。

 

去年10月新修訂的《未保法》起到很大的作用，給很多難點(diǎn)提出制度性的解決方案。其中最重要的一點(diǎn)就是針對(duì)“報(bào)告機(jī)制”做出明確規(guī)定，《未保法》第11條提出要建立強(qiáng)制報(bào)告制度。強(qiáng)制報(bào)告制度就是要求公職人員、老師、醫(yī)生、社工和其它所有接觸未成年人的群體在發(fā)現(xiàn)兒童受到傷害之后，要向公安、民政或者教育部門報(bào)告。這個(gè)制度允許大家報(bào)告疑似的案件，也就是說(shuō)你不需要有很明確的證據(jù)，哪怕你懷疑孩子受到傷害了，就可以報(bào)告。值得留意的是，校車司機(jī)、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)工作人員、旅店賓館工作人員也是需要報(bào)告的。有了這個(gè)制度，大家就能夠有底氣、無(wú)顧慮地舉報(bào)任何傷害兒童的行為，也有助于各級(jí)政府和社會(huì)力量及時(shí)保護(hù)受害兒童。根據(jù)我們的調(diào)查，截至2020年10月底，已經(jīng)有27個(gè)省市自治區(qū)出臺(tái)了省級(jí)或縣市級(jí)的強(qiáng)制報(bào)告制度。

 

Q:強(qiáng)制報(bào)告制度是在哪一年出臺(tái)的？

A:其實(shí)在2020年之前，已有過(guò)類似的規(guī)定，多為部門出臺(tái)的意見。根據(jù)中國(guó)公益研究院兒童研究中心的研究，我國(guó)的強(qiáng)制報(bào)告制度起步于2013年，當(dāng)年最高檢等四部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》是我國(guó)第一項(xiàng)關(guān)于強(qiáng)制報(bào)告制度的具體規(guī)定。但這個(gè)規(guī)定只要求報(bào)告性侵害案件，不要求報(bào)告其它案件。然后2015年的《反家暴法》首次在法律層面提出強(qiáng)制報(bào)告制度?？偟膩?lái)說(shuō)，2020年是強(qiáng)制報(bào)告制度發(fā)展最為關(guān)鍵的一年。5月最高檢等九部門出臺(tái)的《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見（試行）》是目前為止我國(guó)關(guān)于強(qiáng)制報(bào)告最為具體、全面、可操作的規(guī)定。新修訂的《未保法》則是第一次提到了強(qiáng)制報(bào)告。

 

Q:從2020年5月到現(xiàn)在，在半年多的時(shí)間里，強(qiáng)制報(bào)告制度取得什么樣的成效？中央和地方做了什么努力？

A:強(qiáng)制報(bào)告制度實(shí)施半年多，已經(jīng)取得了顯著的效果。根據(jù)最高檢第九檢察廳廳長(zhǎng)史衛(wèi)忠提供的數(shù)據(jù)，截止2020年9月，全國(guó)各地通過(guò)強(qiáng)制報(bào)告立案并審查起訴的案件近500件，其中大部分是發(fā)生在家庭內(nèi)部的監(jiān)護(hù)侵害事件。一些地方政府，比如寧夏自治區(qū)、湖南省常德市、江蘇省無(wú)錫市、上海市閔行區(qū)和重慶市九龍區(qū)都在不同方面進(jìn)行了創(chuàng)新，比如強(qiáng)制報(bào)告的報(bào)告流程、報(bào)告渠道和平臺(tái)等等。正是由于強(qiáng)制報(bào)告制度，許多主體，比如醫(yī)生和老師才能有底氣、無(wú)顧慮地對(duì)兒童侵害案件進(jìn)行舉報(bào)。因此，強(qiáng)制報(bào)告制度是能發(fā)現(xiàn)難以被發(fā)現(xiàn)的兒童侵害案件，也能遏制兒童侵害案件進(jìn)一步惡化。

 

Q:有了強(qiáng)制報(bào)告制度后，大家都愿意報(bào)告嗎？

A:如果發(fā)現(xiàn)孩子被虐待或者被打，絕大多數(shù)人都是愿意報(bào)告的。但有些案件仍然沒(méi)有被報(bào)告，一是因?yàn)楣妼?duì)政策的了解不夠，二是公眾有額外的顧慮。政策規(guī)定的部分內(nèi)容是大家平時(shí)忽視的，比如說(shuō)孩子16歲去打工，結(jié)果受工傷；或者孩子有被拐賣或收買的嫌疑，這些情況都是要報(bào)告的，但大多數(shù)人都不知道。另外，社會(huì)對(duì)于“打孩子是家務(wù)事”的默許程度還是比較高的，即使認(rèn)為打孩子不對(duì)，也不太習(xí)慣干預(yù)其它家庭的事情，這部分的觀念還是要慢慢改變。最后就是有些特殊群體會(huì)有特殊的顧慮，比如醫(yī)生會(huì)擔(dān)心醫(yī)患關(guān)系惡化；社工和村居委成員會(huì)擔(dān)心報(bào)警之后，孩子沒(méi)有得到妥善安置然后受到更大的傷害。這些顧慮都需要政策制定者們?cè)谥蟮闹贫仍O(shè)計(jì)中考慮進(jìn)去。

 

Q:在實(shí)際工作中，推動(dòng)強(qiáng)制報(bào)告制度落地的時(shí)候，基層工作人員都遇到過(guò)什么困難？

A:根據(jù)研究團(tuán)隊(duì)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，最首要的困難就是大家進(jìn)行報(bào)告的意愿不高。和剛才的問(wèn)題類似，有些人是因?yàn)椴涣私庹撸恢佬枰獔?bào)告，所以沒(méi)有報(bào)告；有些人是有顧慮，出于社會(huì)壓力或者兒童權(quán)益，所以沒(méi)有報(bào)告。如果大家不報(bào)告，這個(gè)制度就很難推動(dòng)。其次就是受理報(bào)告的問(wèn)題。在《未保法》出臺(tái)之前，兒童侵害案件都要報(bào)告給派出所，但我國(guó)基層民警一直超負(fù)荷工作，在受理和處理兒童案件時(shí)難免出現(xiàn)疏漏疏忽，造成案件雖然被報(bào)告，但沒(méi)有部門受理的困境?，F(xiàn)在情況好轉(zhuǎn)了，因?yàn)閮和讣部梢詧?bào)告給民政或教育部門。但如何協(xié)調(diào)多部門之間的職責(zé)聯(lián)動(dòng)和信息互通，又是下一個(gè)問(wèn)題。最后就是兒童的后續(xù)救助問(wèn)題，《未保法》第111條規(guī)定有關(guān)部門要提供“心理干預(yù)、經(jīng)濟(jì)救助、法律援助、轉(zhuǎn)學(xué)安置等保護(hù)措施”，但實(shí)際情況是救助資源還不夠，特別是心理干預(yù)。

 

Q:強(qiáng)制報(bào)告制度在落地的時(shí)候遇到上面的困難，可以怎么解決呢？國(guó)家和社會(huì)可以采取哪些配套措施去解決？

A:培訓(xùn)和宣傳是重中之重，此外建立信息歸口機(jī)制、建立分級(jí)分類機(jī)制和完善臨時(shí)安置機(jī)制都能在不同方面降低公眾顧慮，幫助制度落地。

 

首先是進(jìn)行大范圍的培訓(xùn)和宣傳。根據(jù)研究團(tuán)隊(duì)的調(diào)查，將近5成的社工沒(méi)有聽說(shuō)過(guò)強(qiáng)制報(bào)告制度。間接的訪談資料顯示民警和醫(yī)生對(duì)政策的了解程度可能更低。進(jìn)行培訓(xùn)和宣傳的時(shí)候，可采用多種形式，包括網(wǎng)絡(luò)課程培訓(xùn)和線下集中培訓(xùn)等。

 

其次是建立信息歸口機(jī)制，依托未成年人保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)兒童侵害事件進(jìn)行信息登記。強(qiáng)制報(bào)告制度在實(shí)際落地中遇到的一個(gè)問(wèn)題是：兒童侵害事件只要沒(méi)有被立案，就可能失去后續(xù)關(guān)注。我們認(rèn)為，國(guó)家現(xiàn)在正在積極推動(dòng)建立未成年人保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，可以考慮將兒童侵害事件的信息歸口作為未成年人保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制的重點(diǎn)職責(zé)之一。

 

第三，建立兒童侵害事件的分級(jí)分類機(jī)制，利用未成年人保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)事件分級(jí)分類，提高處理效率。在基層實(shí)踐中，派出所的人力往往不夠處理所有兒童案件。因此，我們認(rèn)為可以利用未成年人保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)所有兒童侵害事件進(jìn)行分級(jí)分類，根據(jù)具體情況，由未保協(xié)調(diào)機(jī)制報(bào)告給公安機(jī)關(guān)、民政部門或教育部門。分級(jí)分類機(jī)制和信息歸口機(jī)制是相輔相成的，信息歸口是基礎(chǔ)，分級(jí)分類是后續(xù)。

 

第四，完善臨時(shí)安置機(jī)制，利用未保中心為高風(fēng)險(xiǎn)兒童提供臨時(shí)庇護(hù)。強(qiáng)制報(bào)告的核心目的是保護(hù)兒童，但如果公眾發(fā)現(xiàn)報(bào)告之后沒(méi)能進(jìn)一步保護(hù)兒童的權(quán)益，她/他們可能會(huì)對(duì)這個(gè)制度有顧慮。我們認(rèn)為民政部門可以依托未保中心來(lái)完善臨時(shí)安置機(jī)制。

 

作者:張央

北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院兒童福利與保護(hù)研究中心助理政策分析師