開放格局助力發(fā)展 ——2018年境外非政府組織管理法實(shí)施報(bào)告
2019-01-15 5654

2019年1月1日，《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》（以下簡(jiǎn)稱《境外法》）實(shí)施已滿兩年。相較于《境外法》實(shí)施的首年而言，2018年，境外非政府組織進(jìn)一步在華依法依規(guī)登記備案并開展非營利活動(dòng)。從法律實(shí)施首年的過渡探索，到在日?；顒?dòng)和首次年報(bào)過程中不斷與登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位的深入互動(dòng)與磨合，境外非政府組織在華開展的非營利工作繼續(xù)在法制軌道上前行。截至2018年12月31日，境外非政府組織在中國境內(nèi)共計(jì)登記441家代表機(jī)構(gòu)，其中2018年登記代表機(jī)構(gòu)136家；共計(jì)備案1381個(gè)臨時(shí)活動(dòng)，其中2018年備案臨時(shí)活動(dòng)894個(gè)。[1]

2018年，改革開放發(fā)展迎來40周年，我國對(duì)外開放工作取得諸多進(jìn)展。2018年11月，中國國際進(jìn)口博覽會(huì)在上海舉辦，多家境外非政府組織配合上海市商務(wù)委員會(huì)、上海市政府，參與會(huì)議籌備和宣傳等工作，服務(wù)境內(nèi)外企業(yè)和社會(huì)組織，促成數(shù)億元多邊貿(mào)易額。[2]與此同時(shí)，扶貧攻堅(jiān)與“一帶一路”建設(shè)等重點(diǎn)工作在不斷推進(jìn)，2019年新中國建立的70周年華誕也即將到來。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)在不斷發(fā)展過程中面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)，我國非營利事業(yè)的發(fā)展也將迎來重大機(jī)遇，境外非政府組織在國際交流、專業(yè)管理、資金支持和工作開展經(jīng)驗(yàn)等方面所具有的優(yōu)勢(shì)將使其在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮獨(dú)特的作用，而境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)法律制度的完善和有效落實(shí)將為此提供有力的法制保障。

一、    代表機(jī)構(gòu)數(shù)量增速放緩，業(yè)務(wù)主管單位日趨多元

1.   2018年度京滬川增量分列前三 ，蒙渝吉增速最快

    截至2018年12月31日，368家境外非政府組織在華登記441家代表機(jī)構(gòu)，月均登記18家，其中 2018年登記136家，登記數(shù)量較2017年下降44.6%，代表機(jī)構(gòu)登記的數(shù)量增長(zhǎng)有所放緩。如圖1所示，2017年代表機(jī)構(gòu)月均登記25家，峰值48家出現(xiàn)在2017年5月，該記錄維持至今，而2018年月均登記數(shù)已降至11家，2018全年登記數(shù)量也呈現(xiàn)波動(dòng)下降趨勢(shì)。 

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圖1  2017至2018年代表機(jī)構(gòu)登記數(shù)量變化趨勢(shì)（單位：家）

從登記省份分布來看，如圖2所示，兩年來在北京登記的代表機(jī)構(gòu)總量最多，達(dá)到146家，占機(jī)構(gòu)總量的33.1%；上海位居第二，91家機(jī)構(gòu)占總量的20.6%；云南和廣東均登記25家機(jī)構(gòu)，并列第三，各占總量的5.7%。以上四地代表機(jī)構(gòu)數(shù)量占全國的65.1%。

從2018年度登記情況來看，北京、上海、四川2018年登記代表機(jī)構(gòu)數(shù)量最多，以40家、20家和11家位列前三。內(nèi)蒙古、重慶、吉林則增速最快，較2017年分別增長(zhǎng)300%、200%和200%。

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圖2  代表機(jī)構(gòu)注冊(cè)省份分布（單位：家）

2.   美國境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)占總量四分之一

從代表機(jī)構(gòu)總部所在國家或地區(qū)分布來看，如圖3所示，107家代表機(jī)構(gòu)來自美國，占機(jī)構(gòu)總量的24.3%，位列第一；中國香港特別行政區(qū)和日本則分別以82家、53家代表機(jī)構(gòu)分列第二、第三位。來自美國、加拿大、港澳臺(tái)地區(qū)、日本以及韓國的機(jī)構(gòu)共有323家代表機(jī)構(gòu)，占機(jī)構(gòu)總量的73.2%。

    2018年度，美國、香港特別行政區(qū)、韓國三地登記代表機(jī)構(gòu)數(shù)量最多，分別為35家、23家和15家。增速方面，澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)、韓國三地增速最快，較2017年分別增長(zhǎng)150%、73%和63%。代表機(jī)構(gòu)總部在全球的區(qū)域分布在2018年無明顯變化，總部位于北美洲和港澳臺(tái)地區(qū)的代表機(jī)構(gòu)占機(jī)構(gòu)總量的比例略有上升，分別從26%和24%上升一個(gè)百分點(diǎn)；而來自日本韓國、歐洲的代表機(jī)構(gòu)占比稍有下降，分別下降一個(gè)和兩個(gè)百分點(diǎn)。

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圖3  代表機(jī)構(gòu)總部所在國家（地區(qū)）分布（單位：家）

3.   業(yè)務(wù)主管單位新增6部門，科技、教育領(lǐng)域機(jī)構(gòu)增速最快

截至12月31日，37個(gè)部門受理境外非政府組織設(shè)立代表機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)主管單位申請(qǐng)，臺(tái)灣事務(wù)辦公室、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門、民用航空部門、原外國專家局、青年聯(lián)合會(huì)、工業(yè)和信息化部門6部門為2018年新增的境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)主管單位?？傮w來看，如圖4所示，由商務(wù)部門擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位的代表機(jī)構(gòu)數(shù)量遙遙領(lǐng)先，共計(jì)190家，占代表機(jī)構(gòu)總量的43.1%。民政部門和教育部門以42家并列第二，均占總量的9.5%，其中民政部門主管的代表機(jī)構(gòu)中有26家在《境外法》實(shí)施前曾在民政部登記。與2017年相比，2018年科學(xué)技術(shù)部門主管的代表機(jī)構(gòu)數(shù)量增速最快，增長(zhǎng)167%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、文化和旅游部門以及教育部門緊隨其后，分別增長(zhǎng)120%、100%和83%。[3]

    另一方面，截至2018年底，共有11個(gè)《境外非政府組織在中國境內(nèi)活動(dòng)領(lǐng)域和項(xiàng)目目錄、業(yè)務(wù)主管單位名錄（2017）》以外的部門在實(shí)操中成為境外非政府組織的業(yè)務(wù)主管單位，涵蓋糧食和物資儲(chǔ)備部門、自然資源部門、民用航空部門、共青團(tuán)、青年聯(lián)合會(huì)、外事辦、臺(tái)灣事務(wù)辦公室、民族事務(wù)委員會(huì)、國際交流協(xié)會(huì)、對(duì)外友好協(xié)會(huì)、上海國際問題研究院。這一方面是由于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建了新的部門或重組了原有部門；另一方面則是體現(xiàn)了公安部門依據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合實(shí)際情況對(duì)境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)主管單位的確定進(jìn)行具體裁量，保證了法律適用必要的靈活性。 

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圖4  代表機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)主管單位分布（前15位）（單位：家）

    從活動(dòng)領(lǐng)域來看，如圖5所示，52%的代表機(jī)構(gòu)開展經(jīng)濟(jì)類活動(dòng)，13%的代表機(jī)構(gòu)開展?jié)Ь葹?zāi)類活動(dòng)，開展教育、衛(wèi)生、環(huán)保類活動(dòng)的機(jī)構(gòu)數(shù)量則分別占總量的 10%、7%和6%。相較于2017年，代表機(jī)構(gòu)活動(dòng)領(lǐng)域分布變化不大，開展教育類、科技類活動(dòng)的機(jī)構(gòu)比例分別上漲3%和1%，這與相關(guān)部門擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位數(shù)量的增長(zhǎng)相匹配。

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圖5  代表機(jī)構(gòu)活動(dòng)領(lǐng)域分布（單位：家）

二、    臨時(shí)活動(dòng)數(shù)量增長(zhǎng)逾八成，教育類活動(dòng)仍為主流

1.   粵京滇數(shù)量位居前三，蘇津贛增速最快

兩年來，482家境外非政府組織開展臨時(shí)活動(dòng)備案工作，共備案1381個(gè)臨時(shí)活動(dòng)，如圖6所示，備案數(shù)量呈穩(wěn)定上升趨勢(shì)，月均備案58個(gè)。2018年全年，374家境外非政府組織備案臨時(shí)活動(dòng)894個(gè)，備案數(shù)量比2017年增長(zhǎng)83.6%，月均備案75個(gè)。

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圖6  2017至2018年臨時(shí)活動(dòng)備案數(shù)量變化趨勢(shì)（單位：個(gè)）

如圖7所示，臨時(shí)活動(dòng)的開展范圍已遍及全國除港澳臺(tái)外的31個(gè)省級(jí)行政區(qū)，其中，318個(gè)活動(dòng)在廣東開展，占活動(dòng)總量的23.0%。2018年度，廣東、北京、云南三地開展的臨時(shí)活動(dòng)數(shù)量最多，分別為247個(gè)、151個(gè)和99個(gè)。從增速來看，江蘇、天津、江西三地位列前三，分別較2017年增長(zhǎng)625%、483%和480%。

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圖7  臨時(shí)活動(dòng)開展省份分布（單位：個(gè)）

2.   過半數(shù)活動(dòng)發(fā)起組織來自香港

    如圖8所示，與大量代表機(jī)構(gòu)總部位于美國不同，51.8%（716個(gè)）的臨時(shí)活動(dòng)的發(fā)起組織總部設(shè)在香港特別行政區(qū)，與2017年相比，香港組織發(fā)起活動(dòng)的數(shù)量增長(zhǎng)154%，而港澳臺(tái)地區(qū)組織發(fā)起的活動(dòng)總計(jì)占總量的59.2%。目前，在我國境內(nèi)開展臨時(shí)活動(dòng)的香港組織有188家，每個(gè)組織平均開展4個(gè)活動(dòng)，其中，慈恩基金會(huì)有限公司和樂施會(huì)開展活動(dòng)最為頻繁，以86個(gè)和50個(gè)遙遙領(lǐng)先。樂施會(huì)同時(shí)也進(jìn)行代表機(jī)構(gòu)登記，2017年9月，樂施會(huì)成功登記北京辦事處，至此，其四個(gè)代表機(jī)構(gòu)的活動(dòng)省份范圍已覆蓋全國，此后樂施會(huì)便不再開展臨時(shí)活動(dòng)。此外，兩地一心、世界宣明會(huì)、苗圃行動(dòng)開展的活動(dòng)均超過20個(gè)。

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圖8  備案臨時(shí)活動(dòng)的組織總部所在國家（地區(qū)）分布（單位：個(gè)）

3.   教育類活動(dòng)持續(xù)增長(zhǎng)，六成活動(dòng)與我國社會(huì)組織合作

與2017年相比，臨時(shí)活動(dòng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域分布排名總體變化不大，教育類、濟(jì)困救災(zāi)類、衛(wèi)生類活動(dòng)數(shù)量最多，占活動(dòng)總量的78%，從具體比例來看，教育類、衛(wèi)生類活動(dòng)的比例分別上漲4%和3%，濟(jì)困救災(zāi)類活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)類活動(dòng)比例分別下降9%和3%。教育類活動(dòng)涉及的具體領(lǐng)域包括基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育等，境外非政府組織開展的這類活動(dòng)的具體形式包括為貧困學(xué)生提供助學(xué)金、改善學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)中外教育交流合作等。而濟(jì)困救災(zāi)類活動(dòng)則包括扶貧減貧、社會(huì)救助、社會(huì)工作、防災(zāi)減災(zāi)、社會(huì)福利等。

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圖9  臨時(shí)活動(dòng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域分布

如圖10所示，61%的境外非政府組織在華開展臨時(shí)活動(dòng)時(shí)與我國社會(huì)組織進(jìn)行合作，25%的組織則會(huì)選擇與我國事業(yè)單位合作。與2017年相比，與社會(huì)組織合作開展的臨時(shí)活動(dòng)占活動(dòng)總量的比例上升了 兩個(gè)百分點(diǎn)。此外，近六成臨時(shí)活動(dòng)項(xiàng)目的活動(dòng)期限在半年至一年之間。

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圖10  臨時(shí)活動(dòng)中方合作單位類型分布

三、    進(jìn)一步推進(jìn)法律普及與實(shí)施工作，助力境內(nèi)外非營利組織協(xié)同發(fā)展

總體而言，兩年來境外非政府組織在中國境內(nèi)登記代表機(jī)構(gòu)與備案臨時(shí)活動(dòng)呈現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。2018年境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)登記數(shù)量相較法律實(shí)施的首年顯著下降，其主要原因在于法律實(shí)施首年較為集中地登記了多年以來在華開展工作的存量境外非政府組織。另一方面，臨時(shí)活動(dòng)備案的數(shù)量則在2018年實(shí)現(xiàn)了83.6%的增長(zhǎng)，開展活動(dòng)的境外非政府組織類型進(jìn)一步豐富多元，臨時(shí)活動(dòng)在全國各省內(nèi)的數(shù)量均有增加。此外，境外非政府組織登記管理工作的開展也進(jìn)一步深入，2018年年初，首年登記的代表機(jī)構(gòu)進(jìn)行了第一次年度檢查。為此，北京市公安局境外非政府組織管理辦公室召開了境外非政府組織年度報(bào)告填報(bào)的專項(xiàng)培訓(xùn)會(huì)，對(duì)填寫年度報(bào)告的流程和要求進(jìn)行了明確。各地登記管理部門也通過座談、實(shí)地調(diào)研和舉辦講座等多種方式保障《境外法》的廣泛普及和有效落實(shí)。

值得注意的是，《境外法》的實(shí)施工作在第二年中仍然出現(xiàn)了一定的挑戰(zhàn)，需要未來進(jìn)一步加強(qiáng)和完善相關(guān)工作。其一，法律普及工作還需進(jìn)一步推廣和深入。傅瑩曾在2016年3月的十二屆全國人大四次會(huì)議的新聞發(fā)布會(huì)上表示，在我國境內(nèi)開展活動(dòng)的非政府組織已有7000多家。[4]與之相比，目前441家境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)的登記數(shù)量還相對(duì)較少。除原在華境外組織中不符合《境外法》所規(guī)定的活動(dòng)領(lǐng)域的組織外，可以推測(cè)出還有相當(dāng)數(shù)量的組織或處于法律身份不明確的狀態(tài)或轉(zhuǎn)為以臨時(shí)項(xiàng)目的方式開展活動(dòng)甚至完全停止在華原有工作。此外，需要面向中方合作單位和相關(guān)管理部門深入普法，對(duì)于符合《境外法》要求和我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的境外非政府組織予以支持和歡迎，對(duì)依據(jù)《境外法》合法登記或備案的境外非政府組織充分開展項(xiàng)目合作，以確保法律實(shí)施的有效性。

其二，《境外法》的配套銜接工作還需要進(jìn)一步完善和健全。在我國開展活動(dòng)的境外非政府組織來自不同國家或地區(qū)，每個(gè)國家或地區(qū)都有獨(dú)特的法律制度，相關(guān)國家或地區(qū)對(duì)非營利組織的管理要求與《境外法》需要進(jìn)一步銜接協(xié)調(diào)。此外，在日常監(jiān)管工作中，需要登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位不斷摸索更為完善和明確的制度標(biāo)準(zhǔn)，用以判別境外非政府組織是否符合非營利性，及其業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍和相關(guān)財(cái)務(wù)、稅務(wù)管理規(guī)定。值得關(guān)注的是，《境外法》實(shí)施經(jīng)歷了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，改革前后相關(guān)部門職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，應(yīng)注意銜接相應(yīng)代表機(jī)構(gòu)的管理工作，代表機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告也應(yīng)依《境外法》公開，接受監(jiān)督。與此同時(shí)，對(duì)于在扶貧攻堅(jiān)、一帶一路建設(shè)等重點(diǎn)工作領(lǐng)域作出重要貢獻(xiàn)的境外非政府組織，有必要細(xì)化相應(yīng)的鼓勵(lì)促進(jìn)政策。

其三，境外非政府組織在中國境內(nèi)的發(fā)展還有待進(jìn)一步均衡和協(xié)調(diào)，與2017年的法律實(shí)施情況相一致，境外非政府組織仍然主要集中在北京、上海、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和云南等已有國際合作基礎(chǔ)的省份，其他地區(qū)的境外非政府組織發(fā)展還稍顯不足。而從活動(dòng)領(lǐng)域上看，經(jīng)濟(jì)類的組織在法律實(shí)施前兩年中所設(shè)立的代表機(jī)構(gòu)數(shù)量均超過了代表機(jī)構(gòu)總量的五成。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，需要境外非政府在更多元的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，相關(guān)管理部門有必要注重境外非政府組織在華工作的均衡發(fā)展。

2018年，我國各項(xiàng)民生事業(yè)加快發(fā)展，人民生活持續(xù)改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也更為注重質(zhì)量和與環(huán)境協(xié)調(diào)，[5]在我國即將迎來建國70年華誕的新時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)將進(jìn)一步轉(zhuǎn)型與發(fā)展，非營利組織將發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?jié)櫥瑒┖驼{(diào)節(jié)閥的作用，境外非政府組織也將在這一過程中發(fā)揮其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。在中國開展活動(dòng)的境外組織中，很多是在全球多國開展工作的國際性組織，有豐富的跨國工作管理經(jīng)驗(yàn)。在共建“一帶一路”過程中，我國社會(huì)組織也將走向國際舞臺(tái)。在此過程中，我國的社會(huì)組織可以與境外非政府組織已有國際網(wǎng)絡(luò)在多地區(qū)展開合作，借鑒國際組織域外辦公室的行政管理和項(xiàng)目執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)。

與此同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和扶貧攻堅(jiān)工作的深入，我國的社會(huì)組織也需要進(jìn)行專業(yè)化升級(jí)，更需注重社會(huì)服務(wù)工作開展的實(shí)效，作為本土非營利組織的資助方和合作伙伴，境外非政府組織大多有著悠久的發(fā)展歷程和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，在合作過程中值得借鑒其在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、需求分析、監(jiān)測(cè)評(píng)估等方面的管理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)本土社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)能力和人才隊(duì)伍建設(shè)方面進(jìn)一步獲得提升。


[1] 數(shù)據(jù)來源：境外非政府組織辦事服務(wù)平臺(tái)，http://ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do，最后訪問時(shí)間：2019年1月1日。

[2] 境外非政府組織駐滬代表機(jī)構(gòu)積極服務(wù)“進(jìn)博會(huì)”，境外非政府組織在中國，https://mp.weixin.qq.com/s/UCBjt1c_UFc-Lu5TGhZeAw。

[3] 筆者以境外非政府組織辦事服務(wù)平臺(tái)公布數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，依據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》及境外非政府組織管理辦公室官方微信公眾號(hào)對(duì)業(yè)務(wù)主管單位類別進(jìn)行調(diào)整。

[4] 中國新聞網(wǎng)：《傅瑩談境外非政府組織管理法：非阻止其在華有益合法活動(dòng)》，http://www.chinanews.com/gn/2016/03-04/7784292.shtml

[5] 參見《國家主席習(xí)近平發(fā)表二〇一九年新年賀詞》